Dług publiczny Polski – ile wynosi? Co to jest dług publiczny?

● Dług publiczny to suma długów zaciągniętych przez władze centralne i samorządowe państwa. ● Dług ten wyrażany jest najczęściej w odniesieniu do wielkości gospodarki państwa. ● Według Eurostatu dług publiczny Polski na koniec pierwszego kwartału 2021 r. wyniósł 59,1 proc. PKB. ● Dług publiczny może pomagać państwu szybciej rozwijać się, zbyt wysoki grozi jednak spowolnieniem, a nawet niewypłacalnością.

Funkcjonowanie długu publicznego w Polsce regulowane jest ustawą o finansach publicznych, a także Rozdziałem X Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 

Jednocześnie jednak funkcjonują w Polsce dwie, nieco odmienne metody obliczania długu publicznego – jedna ustanowiona na mocy ustawy o finansach publicznych, oraz druga stosowana w całej Unii Europejskiej m.in. przez Eurostat.

Zgodnie z ustawową definicją państwowy dług publiczny (PDP) to suma zadłużenia podmiotów sektora finansów publicznych zaciągniętego na rynku finansowym. Szczegółowa lista tych podmiotów wymieniona jest w ustawie o finansach publicznych. Dług ten obejmuje przede wszystkim zobowiązania wynikające z wyemitowanych papierów wartościowych, zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów. 

Dług publiczny nie obejmuje natomiast zobowiązań zaciąganych pomiędzy podmiotami sektora finansów publicznych, np. pożyczek z budżetu państwa dla samorządów terytorialnych.

Druga, unijna metoda obliczania długu publicznego jest podobna, lecz bardziej kompleksowa. Zawiera bowiem dodatkową korektę ustawowego PDP o długi zaciągnięte przez niektóre podmioty sektora finansów publicznych, które nie zostały wymienione w ustawie o finansach publicznych. Ustawa ta nie obejmuje bowiem m.in. obligacji emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) czy Polski Fundusz Rozwoju (PFR), a co za tym idzie – zobowiązania te nie są uwzględniane przy obliczaniu ustawowego PDP.

Jak w praktyce powstaje dług publiczny? Każdy budżet musi się bilansować – czyli suma wydatków nie może być większa, niż suma dochodów. Mimo to budżet państwa bardzo często wcale się nie bilansuje, ale regularnie ma deficyt – czyli wydatki państwa przekraczają jego dochody. To tak zwana dziura budżetowa.

Ponieważ deficyt budżetowy odnosi się zawsze do konkretnego, rocznego budżetu, zwykle nie przekracza on kilku procent PKB państwa. Dług publiczny to natomiast suma niespłaconych zobowiązań zaciągniętych w latach ubiegłych, a więc w uproszczeniu – suma deficytów. Tym samym dług publiczny najczęściej jest znacznie wyższy od aktualnego deficytu i wynosi zwykle kilkadziesiąt procent PKB państwa.

Aby państwo mogło wydawać więcej pieniędzy niż ma i tworzyć w ten sposób dług publiczny, musi ono pożyczać pieniądze na spłatę bieżących zobowiązań. Pieniędzy tych nie może pożyczać w banku, ale może pożyczyć je od innych państw, od międzynarodowych instytucji np. Międzynarodowego Funduszu Walutowego, a także od prywatnych inwestorów, w tym od własnych obywateli. To ostatnie państwo robi poprzez emisję obligacji skarbu państwa. 

Im silniejsze i stabilniejsze gospodarczo państwo, tym taniej może pożyczać w ten sposób pieniądze, bo pożyczane są one na niższy procent. Zasada ta działa podobnie, jak przy pożyczaniu pieniędzy przez osoby prywatne – im większą mają wiarygodność finansową, tym więcej i taniej mogą pożyczyć.

Państwo często ma przy tym deficyt budżetowy przez wiele lat z rzędu, co uniemożliwia mu spłatę pożyczonych pieniędzy z oszczędności. Pożyczki te spłacane są więc wówczas z kolejnych pożyczek, powiększając w ten sposób dług publiczny. 

O ile w przypadku osób prywatnych spłacanie jednych pożyczek kolejnymi pożyczkami najczęściej prowadzi do tzw. spirali zadłużenia i bankructwa, o tyle w przypadku państwa możliwe jest uniknięcie tego. Wynika to z faktu, że wysokość długu publicznego najczęściej podawana jest nie w wartościach nominalnych, ale w odniesieniu do wartości jego gospodarki, czyli jako procent PKB. Ma to sens, ponieważ to od wielkości gospodarczej danego państwa zależy, jakim obciążeniem dla niego będzie pożyczenie określonej kwoty. 

Tym samym wartość tak podawanego długu publicznego może zmieniać się w kolejnych latach i np. spadać pomimo, że nie została spłacona ani złotówka. Jeżeli bowiem PKB państwa będzie rosło, to utrzymywanie długu na niezmienionym poziomie w praktyce oznacza spadek tego długu – odwrotnie proporcjonalny do wzrostu PKB. I odwrotnie, jeżeli PKB państwa spadnie, to pomimo braku deficytu budżetowego jego dług publiczny wzrośnie, ponieważ wartość tego długu zacznie stanowić większy procent zmniejszonego PKB.

Aktualna wysokość długu publicznego w Polsce zależy od metodologii jego obliczania. Według oficjalnej metodologii krajowej państwowy dług publiczny na koniec pierwszego kwartału 2021 roku wyniósł 1 152 655,2 mln zł, czyli 1,152 bln złotych. Oznaczało to wzrost o 40 849,1 mln zł (3,7 proc.) w porównaniu z końcem 2020 r. Wyliczany tą metodą dług publiczny w relacji do PKB podawany jest tylko w ujęciu rocznym i na koniec 2020 roku wyniósł 48 proc. PKB.

Z kolei według unijnej metodologii stosowanej przez Eurostat dług publiczny na koniec pierwszego kwartału 2021 roku wyniósł 1 389 836,8 mln zł, czyli 1,389 bln złotych. Oznaczało to wzrost o 53 745,7 mln zł (4 proc.) w porównaniu z końcem 2020 r. Wyliczany tą metodą dług publiczny Polski w relacji do PKB wynosił na koniec 2020 roku 57,6 proc. PKB, zaś na koniec pierwszego kwartału 2021 r. 59,1 proc. PKB.

Najwyższa Izba Kontroli wielokrotnie postulowała likwidację funkcjonowania dwóch metodologii obliczania długu publicznego i stosowanie w Polsce jedynie metodologii unijnej, która uważana jest za bardziej wiarygodną. Według NIK ograniczałoby to możliwość niekontrolowanego zwiększania zadłużenia Polski możliwego poprzez nieuwzględnianie części zobowiązań w długu liczonym według metodologii krajowej. 

Polska Konstytucja w art. 216 ust. 5 ustanawia maksymalny dopuszczalny poziom państwowego długu publicznego jako 3/5 (60 proc.) wartości PKB. O ile dług publiczny liczony metodą ustawową wciąż jest daleko od tego limitu, o tyle licząc metodą unijną na koniec pierwszego kwartału 2021 roku niemal już go osiągnął. Oznacza to, że możliwe jest zwiększanie długu publicznego w taki sposób, aby wzrost ten nie był uwzględniany w metodologii ustawowej, i w ten sposób omijać tzw. konstytucyjne progi ostrożnościowe.

Warto zwrócić uwagę, że niezależnie od metodologii, dług publiczny w Polsce od wybuchu pandemii COVID-19 szybko rośnie. Spowodowane to jest zarówno spadkiem polskiego PKB w 2020 roku, jak też wysokimi kosztami działań antykryzysowych. Według metodologii ustawowej tylko w 2020 roku państwowy dług publiczny wzrósł o 4,6 punktu procentowego (z poziomu 43,4 proc. PKB w 2019 r.), zaś według metodologii unijnej aż o 11,9 punktu procentowego (z poziomu 45,7 proc. PKB w 2019 r.).

Aby zwracać uwagę na problem rosnącego długu publicznego w stolicach wielu państw organizacje pozarządowe od lat instalują tzw. liczniki długu publicznego, pokazujące na bieżąco jego zmieniającą się wartość. 

Licznik taki od 2010 roku z inicjatywy organizacji pozarządowej Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR) działa również w centrum Warszawy. Licznik ten podaje dług liczony według specjalnej, przyjętej przez FOR metodologii zbliżonej do metodologii unijnej i na koniec 2020 roku wskazywał dług publiczny na poziomie 1,325 bln zł.

Wysokość długu publicznego w innych państwach unijnych jest bardzo różna. Według danych Eurostatu na koniec pierwszego kwartału 2021 roku wahał się on od 18,5 proc. PKB w Estonii do 209,3 proc. w Grecji. 

Wśród państw sąsiednich Polski dług publiczny wynosił 71,2 proc. w Niemczech, 44,1 proc. w Czechach, 60,3 proc. na Słowacji oraz 45,6 proc. na Litwie. W całej Wspólnocie dług publiczny osiągnął poziom 92,9 proc. unijnego PKB.

Co w praktyce oznacza wzrost długu publicznego? Z jednej strony dług publiczny mają obecnie wszystkie państwa na świecie, można więc uznać go za jeden z wykorzystywanych przez nie naturalnych mechanizmów finansowych. Kontrolowane zaciąganie długu publicznego pozwala im na zwiększanie tempa rozwoju państwa.

Z drugiej strony zbyt wysoki dług publiczny może sprawić, że zacznie on spowalniać rozwój gospodarczy – ponieważ środki potrzebne na ten rozwój będą musiały trafiać na spłatę zadłużenia. W najgorszym wypadku niekontrolowany wzrost zadłużenia może nawet doprowadzić do niewypłacalności państwa, a więc jego niezdolności do terminowego spłacania długów. Sytuacja taka zdarzyła się m.in. w 1998 roku w Rosji, w 2007 roku w Argentynie, a w 2010 roku powinna zdarzyć się w Grecji, którą uratowała jedynie pomoc ze strony Unii Europejskiej.

Nie istnieje przy tym określony bezpieczny poziom długu publicznego, którego wszystkie państwa mogłyby się trzymać. Wszystko zależy od kondycji gospodarczej państwa, jego wiarygodności kredytowej i sytuacji na rynkach międzynarodowych. 

Oprócz jawnego długu publicznego podawanego przez instytucje państwa i wynikającego z zaciągniętych już zobowiązań istnieje również tzw. ukryty dług publiczny. Ukryty dług to zobowiązania państwa do przyszłych wydatków, które wynikają z obowiązujących przepisów, ale nie zostały jeszcze pokryte np. zaciągniętymi pożyczkami czy emisjami obligacji skarbu państwa.

W praktyce ukryty dług publiczny to przede wszystkim zobowiązania do wypłaty przyszłych rent i emerytur z ZUS oraz KRUS. Państwo bowiem zapewnia obywatelom wypłatę tych świadczeń, ale jednocześnie nie posiada zabezpieczonych pieniędzy na ten cel. Emerytury i renty wypłacane są więc z aktualnie płaconych składek innych obywateli. Dług ukryty pojawia się wówczas, gdy te płacone składki są niższe niż aktualne zobowiązania państwa do wypłacanych świadczeń.

Wysokość ukrytego długu publicznego podawana jest przez GUS raz na trzy lata. Według ostatniej informacji podanej w 2018 roku, na koniec roku 2015 nabyte uprawnienia emerytalno-rentowe wyniosły niemal 5 bln zł, a więc 275,7 proc. PKB. Tym samym tyle właśnie wynosił wówczas ukryty dług publiczny Polski. Z kolei według licznika FOR na koniec lipca 2021 roku ukryty dług publiczny wynosił 4,8 bln zł, a więc 193 proc. PKB.

Akty prawne: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.