Prof. Itrich-Drabarek zwraca uwagę, że po ośmiu latach rządów PiS wyborcy są już zupełnie inni: - Są bardziej świadomi swoich praw i obowiązków, a politycy powinni to wziąć pod uwagę. Muszą dać odpowiedź na pytanie o to, jakie prawa mają obywatele jako konsumenci usług publicznych.

Marcin Zaborski: Czy urzędnicy lubią "kulawe kaczki"?

Prof. Jolanta Itrich-Drabarek: Może niektórzy... [śmiech] Ale większość raczej nie lubi sytuacji niepewności.

A tak jest wtedy, gdy ministrowie są już w zasadzie spakowani, ale jeszcze pracują.

I taki rząd nazywamy właśnie "kulawą kaczką". Życie w takiej niepewności nie służy ani pracy, ani jej efektywności. Trudno w takiej sytuacji myśleć na przykład o przedłużaniu jakichś ważnych projektów politycznych czy strategicznych, dotyczących jakości usług publicznych. Ale z racji tego, że trochę psujemy tę armię urzędniczą, na pewno znajdą się i tacy, którzy cieszą się ze stanu zawieszenia, jaki przynosi zmiana władzy. Cieszą się pewnie także dlatego, że administracja wcześniej nie funkcjonowała wystarczająco dobrze i liczą, że teraz będzie lepiej.

Ale na razie widzą premiera, który dostaje misję tworzenia rządu, choć wszyscy wiedzą, jak to się skończy, bo PiS nie ma przecież w Sejmie większości. Jak to działa na urzędników?

Gdyby byli osadzeni w takiej kulturze prawnej i tradycji, która dawałaby im możliwość przyglądania się temu bez emocji, pewnie obserwowaliby to z dużo większym dystansem. Przygotowywaliby się spokojnie do zmiany, gdyby mieli pewność, że mają ciągłość pracy i będą mogli realizować rozpoczęte wcześniej projekty. Tymczasem wiedzą, że gdy przychodzi nowy rząd, pojawiają się zupełnie nowe plany, a stare trafiają głęboko do szuflady.

Próbuje pani powiedzieć, że byłoby inaczej, gdybyśmy mieli apolityczną służbę cywilną?

A nawet apolityczną służbę publiczną, bo myślę tu nie tylko o służbie cywilnej, ale też o administracji samorządowej i państwowej czy o administracji bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie ma w nich teraz spokojnego wyczekiwania, gdy dochodzi do zmiany władzy.

To co się teraz dzieje w polskich urzędach?

Jedni się pakują, inni płaczą, a jeszcze inni myślą, jak przeczekać i ochronić swoje miejsce pracy. Badania pokazują, że gdy dochodzi do radykalnej zmiany, to 80-90 procent osób myśli o tym, jak zachować pracę. Takie osoby skupiają na tym całą swoją efektywność, co oczywiście nie służy polskim sprawom.

Widzimy tu różne strategie. Niektórzy próbują się schować, a inni rozwiązują języki.

Albo robią kopie dokumentów i uważnie się rozglądają, szukając kolegów, znajomych i przyjaciół, którzy mogą pomóc.

Dyrektorzy w urzędach raczej wiedzą, że stracą pracę. Słusznie?

Pytanie, w jaki sposób znaleźli się w tych urzędach. Jeśli pracowali w służbie cywilnej już wcześniej, a swoje stanowisko zajęli w wyniku awansu wewnętrznego, pozwoliłabym im pracować dalej. Co innego osoby, które znalazły się w administracji bez jakiegokolwiek konkursu czy merytorycznego naboru.

Z politycznego nadania albo z klucza partyjnego?

Tak jest. Tych ludzi bym pożegnała, bo chodzi o uczciwość kryteriów przy ich zatrudnianiu. Co czuje urzędnik, który zdawał egzamin i przeszedł prawidłowo realizowane procedury sprawdzające jego kwalifikacje do pracy w administracji, gdy widzi innych urzędników, którzy dostali tę pracę tylko z powodów znajomości politycznych? I zresztą często zatrudnionych na lepszych stanowiskach?

Politycy szykujący się do przejęcia władzy zapisali w umowie koalicyjnej, że odbudują służbę cywilną. Uda się?

Byłoby pewnie wielką naiwnością z mojej strony, gdybym powiedziała, że w to wierzę. Choć oczywiście chciałabym, żeby to się udało. Ale mieliśmy już cztery wielkie ustawy i dwie duże nowelizacje związane ze służbą cywilną, począwszy od 1996 roku. Mam coraz większe przekonanie, że wprowadzane zmiany dotyczyły jedynie wymogów, które musieliśmy spełnić, wchodząc do Unii Europejskiej. Na tym koniec. Bez względu na opcję polityczną, która rządziła, służba cywilna zawsze była postrzegana jako niewygodna. Stawała się pewnego rodzaju pancerzem nakładanym na polityków. Ale musimy ją odbudować, choćby dlatego, że w tej chwili tylko 40 procent pracowników administracji rządowej obejmuje ustawa o służbie cywilnej. A w konstytucji mamy zapisane, że służba cywilna to administracja rządowa.

Co z pozostałymi 60 procentami pracowników?

Są poza korpusem służby cywilnej. Po prostu ich z niej wyjęto, zmieniając przepisy. Ponadto część z tych osób zatrudniono jako ekspertów na przykład na podstawie ustawy o pracownikach administracji państwowej z 1982 roku, omijając w ten sposób przepisy o służbie cywilnej. Między innymi właśnie w taki sposób wiele osób znalazło się w kancelarii premiera, co wyraźnie pokazuje raport Najwyższej Izby Kontroli. Musimy więc po pierwsze przywrócić sens służby cywilnej, a po drugie należy objąć ustawą wszystkich pracowników tej służby.

Gdy koalicjanci piszą o tym w swojej umowie, poprzedzają tę obietnicę jeszcze jedną zapowiedzią: "Przywrócimy bezstronność i autorytet organów państwa, zmienionych w ostatnich latach w partyjne przybudówki". Jaki więc był największy grzech rządów PiS w obszarze służby cywilnej?

Wyjęcie wyższych stanowisk z tej służby wbrew Trybunałowi Konstytucyjnemu, który już dawno stwierdził, że te stanowiska są jej przypisane. Kolejny problem to polityczne mianowania różnych osób zatrudnianych w służbie cywilnej i dotyczyło to nie tylko dyrektorów, ale i niższych stanowisk. A po trzecie - wyjmowano z przepisów o służbie cywilnej całe grupy pracowników. Chodzi na przykład o służbę zagraniczną.

Pada jeszcze jeden zarzut: osłabienie pozycji szefa służby cywilnej.

Wymagania wobec niego zdecydowanie spadły, co jest bardzo niepokojące. To jest teraz postać trochę marionetkowa. Szef miał stać na straży prawidłowości wszystkich procesów, które zachodzą w służbie cywilnej, tymczasem został ubezwłasnowolniony. Nie posiada w ręku żadnych istotnych narzędzi do jej zawiadywania. Szefa służby cywilnej sprowadzono praktycznie do roli sprawozdawcy z tego, co się w tej służbie dzieje. Do tego obsługujący go departament służby cywilnej usytuowany jest w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a zatem jest podległy jego szefowi.

Przed rządami PiS-u było inaczej?

Wydaje mi się, że największą siłę i moc sprawczą szef służby cywilnej miał na podstawie przepisów ustawy z 1998 roku. Działał wtedy Urząd Służby Cywilnej, a jego szef miał rangę centralnego organu administracji. Można było wówczas zaobserwować wytwarzanie się etosu tej służby, czyli poczucie misji i szacunku wobec jej pracy. Znam wielu ludzi, którzy wtedy uważali, że to zaszczyt pracować w służbie cywilnej, chociaż przez kilka lat. Dzisiaj jest zupełnie inaczej - brakuje nam chętnych do pracy.

Bo kto chce zaczynać pracę za takie pieniądze?

Do tego w niestabilnej sytuacji, w której za chwilę może nastąpić polityczna wymiana szefów.

Ale - jak słyszymy - będą podwyżki. Bardzo zmienią nastroje w urzędach?

Pieniądze są oczywiście ważne, ale nie możemy na nich skończyć rozmowy o tym, co musi się zmienić. Poza tym podwyżki muszą być naprawdę dobrze przemyślane, bo najgorzej zarabia administracja rządowa w terenie. Ci urzędnicy dostają pensje, które są całkowicie niekonkurencyjne wobec innych instytucji. Nie można więc wylać dziecka z kąpielą, a tak właśnie może się stać, gdy wszystkim damy po równo - po 20 czy 30 procent podwyżek. To będzie oznaczało coś zupełnie innego dla tych najmniej zarabiających i dla tych, którzy mają dużo bardziej przyzwoite pensje. Ale z drugiej strony, jeśli nie zdecydujemy się na stworzenie grupy urzędników bardzo dobrze opłacanych - strategów, którzy będą myśleli o przyszłości państwa - zmarnujemy potencjał tych najlepszych urzędników. Musimy ich zatrzymać i dać im pole do popisu.

Ale problem z pieniędzmi to nie jest sprawa ostatnich ośmiu lat. Od dawna zarobki urzędników albo wcale nie rosły, albo rosły dużo wolniej niż w całej gospodarce.

Już ponad dziesięć lat temu, gdy byłam członkiem Rady Służby Cywilnej, widziałam wiele dyskusji na ten temat, bo płace w administracji były po prostu zamrażane. Pamiętam, że na przykład przedstawiciele Ministerstwa Finansów, którzy się z nami spotykali w tej sprawie, nie rozumieli problemu, a w zasadzie nie znali podstaw służby cywilnej. Przekonywali nas bowiem na przykład, że pensje przecież wzrosły w administracji samorządowej albo w Kancelarii Sejmu i Senatu. Nie rozumieli, że to nie są struktury służby cywilnej, a niezręcznie było mi wtedy pouczać polityków o sprawach, które stanowią abecadło administracji.

W umowie koalicyjnej jest diagnoza, która mówi o tym, że "niskie zarobki wypychają z zawodu ludzi zapewniających ciągłość działania naszego państwa". Ale oczywiście nie wszyscy odchodzą z urzędów. Co mówią ci, którzy zostają i pracują mimo marnych pieniędzy?

Po pierwsze warto pamiętać, że nasza służba cywilna jest kobietą - 70 procent wszystkich jej pracowników to właśnie panie. Ktoś mógłby powiedzieć, że to świetny wskaźnik, pokazujący, jak bardzo jesteśmy tutaj otwarci. Ale to demagogia, gdyż przewaga kobiet występuje u nas zwykle w zawodach (i grupach stanowisk) o gorszych wynagrodzeniach. Ale w kwestii tych proporcji płci chodzi też o coś zupełnie innego. Administracja po prostu daje stabilność i przewidywalność, a ponadto dla kobiet jest ważne, że w urzędzie zazwyczaj nikt nie będzie nękany za to, że zachoruje mu dziecko albo że jego praca nie jest bardzo efektywna, bo w jego rodzinie pojawiły się jakieś problemy. Generalnie jednak to fatalne płace sprawiają, że wielu mężczyzn po prostu nie chce pracować w urzędach. Powinniśmy wyrównać te dysproporcje. Na przykład w Austrii jest więcej mężczyzn w służbie cywilnej.

Co za tym stoi?

Urzędnicy są tam po prostu bardzo dobrze opłacani. W związku z tym staje się to męską domeną. Unijne instytucje i ruchy równościowe w Austrii mówią więc, że trzeba zrobić wszystko, by ta dysproporcja płci uległa zmianie. A w polskich warunkach też należałoby zrobić wszystko, żeby jednak ta praca była atrakcyjna dla wszystkich. I przy tym należy wskazać jeszcze jeden problem: wiek urzędników. Wyraźnie widzimy, że nasza służba cywilna się zestarzała. Średnia wieku sięga pięćdziesięciu kilku lat. To znaczy, że pracuje tu wiele osób tuż przed osiągnięciem wieku emerytalnego, który dla kobiet wynosi 60 lat. A zatem, nawet gdy polityczne ingerencje i marne płace zniechęcają ich do wykonywanej pracy, to raczej nie będą jej zmieniali. Często po prostu nie mają już odwagi. Ale takie zniechęcenie nie jest dobrym bodźcem do wykonywania obowiązków.

A od swoich studentów słyszy pani czasem, że marzą o pracy w urzędzie?

Nie. Przyznaję, że bardzo długo namawiałam studentów do tego, by decydowali się na pracę w administracji publicznej. Zachęcałam ich, żeby kończyli KSAP, czyli Krajową Szkołę Administracji Publicznej, bo da im ona dobry start. Ale przyszedł kiedyś do mniej mój student - absolwent tej szkoły - i powiedział tak: "pani profesor, nie jest do końca tak pięknie, jak nam pani opowiadała!" To było kilka lat temu i od tego czasu nie opowiadam już z takim entuzjazmem o tym, dlaczego praca w administracji państwowej jest ciekawą ścieżką rozwoju zawodowego. Staram się o tym mówić zdecydowanie bardziej racjonalnie. Zwracam uwagę, że to żmudna praca i nie każdy musi się do niej nadawać. Osoby niecierpliwe na przykład nie znajdą tam swojego miejsca. Ale mówię też swoim studentom, że są przecież młodymi ludźmi i może swoją energią zmienią te urzędy od wewnątrz.

Albo wtopią się w nie i poddadzą się temu, co w nich zastaną.

Rzeczywiście, młodzi ludzie nie chcą przychodzić do administracji, bo rząd nie jest dla nich atrakcyjnym pracodawcą, a do tego nie widzą w tej pracy możliwości rozwoju. A to jest dla nich bardzo ważne, tak samo jak wartości, które są promowane przez miejsce, w którym pracują. Mamy więc olbrzymi problem do przepracowania. Jeśli będziemy skazani na selekcję negatywną, nie zbudujemy nowoczesnego państwa. Dlatego właśnie namawiam polityków: zróbmy wreszcie porządek i rozdzielmy stanowiska administracyjne od stanowisk politycznych. Niech reguły będą wreszcie jasne i transparentne!

Świetnie. Ale eksperci od lat mówią, że tak właśnie powinno być. I że takich jasnych reguł potrzebuje zarówno administracja rządowa, jak i samorządowa. Eksperci swoje, życie swoje.

Albo więc rządzący zrozumieją, że nowoczesnego państwa nie zbudują na bazie starych schematów, albo wciąż będziemy tymi "kulawymi kaczkami". Oprócz myślenia o bieżącym interesie politycznym potrzebne jest jeszcze szersze spojrzenie. Zamiast czterech lat kadencji trzeba też widzieć kolejne dekady, a nawet dalej - pięćdziesiąt czy sto lat do przodu.

Tylko że wybory nie są za dekady. Będą za mniej niż cztery lata.

Ale czy to znaczy, że politycy chcą rządzić tylko cztery lata? Dlaczego nie mogą pokazać oferty programowej w tym zakresie? Niestety dyskusja z ostatniej kampanii nie zmierzała w tę stronę. Żałuję, że nie rozmawialiśmy o tym, jak zbudować nowoczesne państwo, nie tylko w perspektywie jednej kadencji.

To od kogo moglibyśmy się nauczyć budowania apolitycznego korpusu służby cywilnej?

Już się uczyliśmy! Od Francuzów, Niemców, Japończyków.

I nic?

Nie nauczyliśmy się niczego.

Może więc najwyższy czas wyciągnąć wnioski z błędów, które popełniliśmy do tej pory i wymyślić własną, polską koncepcję administracji. Warto korzystać z dobrych wzorców, ale trzeba zbudować coś, co będzie miało realne podstawy w naszej rzeczywistości. Nie da się inaczej funkcjonować.

Weźmy przykład Japonii - zafascynowały mnie tam nie tyle same rozwiązania, które przyjęto, ale sposób, w jaki przeprowadzono reformę administracji. W komisjach, które nad nią pracowały, znajdowały się osoby nie tylko ze służby cywilnej czy polityki. Byli też przedstawiciele związków zawodowych, mediów i nauki. To były małe zespoły - 9 i 15 osób, które nawiązywały kontakt ze wszystkimi zainteresowanymi. W godzinach największej oglądalności pokazywano w telewizji ekspertów, do których dzwonili ludzie i dyskutowali. To trwało kilka ładnych lat, ale dzięki temu przeprowadzono to porządnie. A u nas? Tylko 43 procent Polaków wie, co to jest służba cywilna. Tak pokazały badania, które przeprowadziłam w tym roku.

Zejdźmy więc na ziemię. Co możemy realnie zrobić?

Można by się na przykład zastanowić, czy nie zmienić jednego z zapisów konstytucji. Tego, w którym jest mowa o tym, że korpus służby cywilnej zapewnia rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa. Warto, żeby była tu mowa o służbie publicznej, a nie tylko o służbie cywilnej.

Co to zmieni?

Chodzi o to, żeby specjalną ochroną objąć także administrację samorządową i państwową. Dzięki temu mielibyśmy też łatwiejszy przepływ pracowników między poszczególnymi podkorpusami. Po prostu.

Może i wydaje się to proste, tylko dlaczego politycy mieliby być tym nagle zainteresowani, skoro wcześniej przez wiele lat nie byli? 

Dlatego że wyborcy żądają od nich nowoczesnego państwa, w którym wzrasta jakość usług publicznych. Może czas dokonać standaryzacji tych usług i zawrzeć wreszcie pakt polityków ze społeczeństwem, w którym umówilibyśmy się, że państwo oferuje określoną usługę o odpowiedniej jakości, w jasno określonym czasie, za odpowiednią cenę. Taka umowa pokazywałaby, że państwo służy obywatelom, a nie tylko nielicznym wybrańcom. Ostatnie lata to czas, kiedy rządy Prawa i Sprawiedliwości wyedukowały nam społeczeństwo - nie ma przecież lepszej szkoły niż ulica. Wyborcy więc są już zupełnie inni. Są bardziej świadomi swoich praw i obowiązków, a politycy powinni to wziąć pod uwagę. Muszą dać odpowiedź na pytanie o to, jakie prawa mają obywatele jako konsumenci usług publicznych.

W czasie gdy ludzie wychodzili na ulice, z urzędów odchodzili kolejni pracownicy. Dlaczego po przejęciu władzy przez PiS z pracy w służbie cywilnej odchodziło wyraźnie więcej urzędników?

To jest ciekawe zjawisko, które zdarzyło się powtórnie. Wcześniej widzieliśmy je w latach 2005-2007.

Czyli w czasie pierwszych rządów Prawa i Sprawiedliwości!

Wtedy też spadła liczba chętnych do pracy w administracji. I też spadła liczba chętnych do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

Wiemy dlaczego?

Wydaje mi się, że właśnie z powodu upolitycznienia i braku stabilności. Wiele osób straciło poczucie bezpieczeństwa. Nowy rząd był dla nich niewiarygodny, to znaczy nie był atrakcyjnym pracodawcą.

Trudno mieć poczucie stabilności, kiedy patrzy się na przykład na karuzelę kadrową w spółkach zarządzanych przez państwo. Tu też znalazło się wielu "specjalistów", których nie sprawdzano w żadnych konkursach. Teraz będzie inaczej?

Trochę nie dowierzam. Stajemy znów przed wyborem, które spółki są strategiczne, czyli takie, które państwo powinno posiadać w ręku i powinno nimi zarządzać. A właśnie tam, gdzie administracja państwowa styka się z gospodarką, dochodzi do największych nieprawidłowości. Od lat wykazują to badania prowadzone nie tylko w Polsce. Im więcej sektora publicznego w rękach urzędników, tym więcej patologii. Widzieliśmy to dobrze w ostatnim czasie.

Jeden z polityków PiS tłumaczył mi kiedyś, że rząd Prawa i Sprawiedliwości postawił na swoich zaufanych ludzi, bo eksperci się nie sprawdzili. To znaczy, nie chcieli realizować linii partyjnej.

Mamy do czynienia ze zjawiskiem, które niektórzy nazywają wielką korupcją, inni letaprywacją.

Chodzi o to, że urzędnicy nadużywają stanowisk i traktują administrację publiczną jako dobro niczyje?

Tak, są tacy, którzy na naszych oczach zawłaszczają majątek publiczny i elementy organizacyjne państwa. I dzieje się to w świetle obowiązującego prawa. Instynktownie czujemy, że to jest nieetyczne i że nie powinno tak być, ale wiele z tych osób nie zostanie wcale ukaranych. Okaże się, że mogły to wszystko robić, bo takie było prawo.

To co zrobić, żeby teraz jednych nominatów partyjnych nie zastąpili inni partyjni nominaci?

Spółki są oczywiście kuszące dla każdej nowej władzy. Niektórzy uważają, że można pójść ścieżką, na której wykorzystuje się zewnętrzne firmy rekrutacyjne. Wówczas nie urzędnicy i nie politycy podejmują decyzje, ale robią to niezależne firmy, które szukają właściwych osób do spółek. Daje to większą szansę, że pojawią się w nich osoby kompetentne.

Niektórzy tak uważają. A pani?

Pewnie byłoby to na tym etapie bezpieczniejsze. Pokazałoby, że wpływ polityków został znacznie ograniczony. Ale rozumiem, że nie zawsze ten model musi się sprawdzić. Może się przecież okazać, że te niezależne - z założenia - firmy są z kimś jednak powiązane. I tego się obawiam, bo wciąż żyjemy w świecie niejasnych reguł.

Co więc pani mówi urzędnikom, ucząc ich etyki zawodowej?

Zacznę od tego, że przede wszystkim jestem zaszokowana tym, że wbrew powszechnemu mniemaniu znają oni swoje obowiązki, ale nie znają swoich praw. Poza tym bardzo zadziwia mnie to, że często nie rozumieją nawet czterech podstawowych zasad konstytucyjnych: bezstronności, zawodowości, rzetelności i neutralności politycznej. Interpretują je w bardzo różnoraki sposób. Dziwią się czasami temu, co mówię o podstawowych wartościach, którymi powinni się kierować w swojej pracy. Ale w tym, co mówią, słyszę też nutkę goryczy. Mówią tak: "cóż z tego, że my będziemy zachowywać się jak należy, skoro nasi przełożeni wcale nie muszą przejmować się tymi zasadami?"

Czyli oni też sprowadzają panią na ziemię?

Trochę tak. Dlatego właśnie mówię, że politycy też muszą mieć kodeks etyczny - nasi ministrowie czy wiceministrowie, którzy są jednocześnie politykami, powinni również mieć taką spisaną bazę zasad, które zobowiązywałyby ich do pewnych postaw i zachowań, z których byliby rozliczani. Nie może być tak, że tylko jedną część struktur administracji i władzy obowiązują jakieś reguły. A urzędnikom tłumaczę, co to jest rzetelność i profesjonalizm, które obowiązują zawsze, niezależnie od jakości szefów. Opowiadam, co to jest bezstronność i czasem ich rozczarowuję albo zaskakuję. Na przykład gdy mówię, że w przypadku konfliktu interesów urzędnik zawsze powinien stanąć po stronie interesu publicznego. Wyjaśniam, czym różni się przyjaźń w życiu prywatnym od przyjaźni w życiu publicznym, bo to przecież odmienne wartości. O ile dla przyjaciela w życiu prywatnym zrobimy bardzo dużo, a czasami wszystko, o tyle w życiu zawodowym nie mamy przyjaciół. I to dziwi wielu urzędników, z którymi rozmawiam.

A chcieliby móc strajkować?

Tak. Widzę obecnie zdecydowaną tendencję w myśleniu, że urzędnicy są przecież obywatelami i pracownikami, więc chcieliby otrzymać narzędzia, które broniłyby ich praw zawodowych. Pojawia się to w wielu dyskusjach i powoli przebija się przez mur niechęci do przyznania urzędnikom prawa do strajku. Trzeba jednak pamiętać, że jest tu też druga strona medalu, bo kiedy sektor publiczny zaczyna strajkować - jak na przykład we Francji - wszystko zamiera. Metro nie jedzie, śmieci nie są wywożone, urzędy nie działają, szkoły są zamknięte.

To bywa rzeczywistość około dwudziestu krajów w Unii Europejskiej, gdzie urzędnicy mogą zastrajkować.

I ja to rozumiem. Moje serce jest po stronie urzędników, gdy mówią o tym, że chcieliby mieć możliwość obrony swoich praw. Ale musimy mieć z tyłu głowy świadomość, co może się wydarzyć, gdy pozwolimy im strajkować.