Lex TVN. Opinia prawna: ustawa narusza konstytucję i traktat między Polską a USA

Apel w obronie TVN

11 sierpnia Sejm przyjął ustawę anty-TVN. Poparło ją 228 posłów, przy 216 głosach przeciw oraz 10 wstrzymujących się. Nowe przepisy, których projekt złożyli w Sejmie posłowie PiS, w zgodnej opinii komentatorów wymierzone są w niezależność stacji TVN. Przeciwko zmianom w ustawie medialnej zaprotestowało wielu dziennikarzy, polityków i instytucji.

CZYTAJ WIĘCEJ: Senat odrzucił lex TVN >>>

25 sierpnia 2021 roku grupa 52 senatorów, czyli większość w izbie wyższej parlamentu, przedstawiła oświadczenie w sprawie procedowanego w Sejmie lex TVN. Zapewnili, że "demokratyczna większość" nie zgodzi się na to "bezprawie". Napisali także, że celem ustawy "jest pozbawienie Polaków prawa do wolności słowa i przejęcie kontroli przez partię rządzącą nad kolejnym, po mediach publicznych i gazetach grupy Polska Press, ważnym medium niezależnym".

CZYTAJ TAKŻE na Konkret24: Lex TVN i koncesja TVN24: dwie różne sprawy, które połączono w czasie

Wobec tego, że ustawą zajmuje się Senat, opinię prawną w tej sprawie przygotował Zespół Doradców do spraw kontroli konstytucyjności prawa przy Marszałku Senatu Rzeczypospolitej Polskiej X kadencji. Zespołowi przewodniczył profesor Marek Chmaj, a w jego składzie znaleźli się między innymi: były prezes Trybunału Konstytucyjnego profesor Andrzej Rzepliński i profesor Uniwersytetu Warszawskiego Ryszard Piotrowski.

Prawnicy analizowali zgodność przyjętej 11 sierpnia ustawy z konstytucją, a także z Traktatem o stosunkach handlowych i gospodarczych między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki z marca 1990 roku.

W pierwszej kolejności wyliczają mankamenty dotyczące zgodności przyjętej ustawy z polską konstytucją.

Wskazują tu na "naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, której istotą jest lojalność państwa wobec jednostki". Przypominają, że "zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oznacza przede wszystkim konieczność ochrony i respektowania praw słusznie nabytych i ochrony interesów w toku".

"Zgodnie z orzecznictwem TK treść zasady przejawia się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny" - czytamy.

Następnie prawnicy wskazują na "naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony praw słusznie nabytych".

"Zgodnie z orzecznictwem TK zasada ochrony praw słusznie nabytych zakazuje arbitralnej ingerencji w prywatne i publiczne prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym" - przypominają.

W dalszej kolejności prawnicy piszą także, że przepisy ustawy prowadzą do naruszenia wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). "Zgodnie a art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może podlegać ograniczeniom ustanowionym w ustawie tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw" - podkreślają.

Autorzy ekspertyzy, przywołując opinię Rzecznika Praw Obywatelskich w tej sprawie, cytują jego słowa o tym, że "wprowadzenie projektowanego rozwiązania nie jest konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa, zagrożonego przez bliżej niesprecyzowane przez projektodawców działania państw trzecich spoza obszaru Unii Europejskiej". "Zdaniem Rzecznika obowiązujący art. 38 ust. 2 pkt l ustawy o radiofonii i telewizji zawiera bowiem już wystarczające środki (cofnięcie koncesji) do zgodnego z Konstytucją zapewnienia bezpieczeństwa państwa" - dodają.

Jako kolejny mankament prawnicy wskazują "naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zakresie ochrony własności". Tu z kolei powołują się na opinię doktora habilitowanego Jacka Zaleśnego z 19 lipca.

Przypominają za nim, że ustawodawca ma względną swobodę w zakresie dokonywania zmian w regułach przyznawania koncesji, niemniej jednak "zmiana prawa powinna być w ten sposób dokonywana, aby podmioty, których ona dotyczy, miały odpowiedni czas na racjonalne rozporządzenie swoimi interesami".

"Biorąc pod uwagę specyfikę rynku telewizyjnego […] vacatio legis jest oczywiście nieodpowiednia. Uniemożliwia podmiotowi objętemu regulacją prawną racjonalne rozporządzanie własnymi interesami. Ma cechy pozornej vacatio legis. Jest pułapką zastawioną przez posłów wnioskodawców w postaci uniemożliwienia podmiotowi objętemu regulacją prawną dostosowania się do zmienionych regulacji i racjonalnego podjęcia decyzji co do dalszego postępowania. […] Skutkując niekorzystnym rozporządzaniem własnym mieniem, narusza prawo własności spółki koncesjonariusza, która nie spełnia i spełnić nie może proponowanych rozwiązań prawnych" - przytaczają opinię doktora habilitowanego Jacka Zaleśnego.

Prawnicy piszą także o naruszeniu artykułu 2. konstytucji który mówi o tym, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej".

Tu po raz kolejny prawnicy powołują się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Wskazują, że w jego ocenie "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie  konsekwencji prawnych jego zachowań".

W odniesieniu do przyjętej przez Sejm ustawy prawnicy wskazują na wątpliwości dotyczące nowego sposobu powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

"Wprowadzenie nowych i odmiennych od obowiązujących reguł powoływanie członków KRRiT spowoduje brak spójności regulacji ustawowej w ramach jednego przepisu - art. 7 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji" - czytamy.

Eksperci prawni zwracają uwagę na jeszcze jeden aspekt. Nie chodzi tu stricte o zapisy samej ustawy, lecz o wydarzenia towarzyszącej procesowi jej uchwalenia w Sejmie. Prawnicy przypominają, że przed rozpoczęciem głosowania w tej sprawie posłowie opozycji złożyli wniosek o odroczenie posiedzenia Sejmu. Wniosek został poddany pod głosowanie i został przyjęty (głosowało 456 osób, za było 229 posłów, 227 posłów było przeciwko, nikt nie wstrzymał się od głosu, 4 posłów nie głosowało).

"W przekonaniu Opiniującego głosowanie to było skuteczne i spowodowało odroczenie posiedzenia. W konsekwencji żadne czynności nie powinny zostać podjęte. Dotyczy to zwłaszcza uchwalenia ustawy będącej przedmiotem opinii" - podkreślają autorzy opinii.

Następnie prawnicy przypominają, że doszło jednak do reasumpcji głosowania nad odroczeniem posiedzenia. Marszałek Sejmu Elżbieta Witek, tłumacząc decyzję o reasumpcji, mówiła, że zapoznała się z opiniami pięciu prawników na ten temat. Wszystkie pochodzą z 2018 roku.

Czytaj więcej na Konkret24: Konstytucjonaliści o opiniach z 2018 roku pokazanych przez Elżbietę Witek

"W związku z brzmieniem art. 189 Regulaminu Sejmu należy podnieść wątpliwości dotyczące możliwości złożenia wniosku o reasumpcję głosowania we wskazanych okolicznościach faktycznych. Zgodnie z art. 189 ust. 1 Sejm  może dokonać reasumpcji głosowania, gdy wynik głosowania budzi uzasadnione wątpliwości. Zdaniem Opiniującego wynik głosowania nie budził wątpliwości. Głosowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a posłowie nie zgłaszali problemów natury technicznej" - zauważają prawnicy.

"Wskazano natomiast, że podstawą  reasumpcji miała być pomyłka w głosowaniu. Zastosowanie art. 189  Regulaminu Sejmu nie dotyczy natomiast takich sytuacji. W związku z tym  należy uznać, że nastąpiło odroczenie posiedzenia, a wniosek o reasumpcję nie  mógł być już złożony. Zgodnie bowiem z art. 189 ust. 2 Regulaminu Sejmu, wniosek może być zgłoszony wyłącznie na posiedzeniu, na którym odbyło się  głosowanie. Po prawidłowym i skutecznym odroczeniu posiedzenia 36 Sejmu RP dalsze procesowanie ustaw było niedopuszczalne i odbyło się z rażącym naruszeniem regulaminu Sejmu, kultury prawnej i porządku obrad. W konsekwencji doszło do naruszenia reguł postępowania legislacyjnego" - czytamy w ekspertyzie.

Następnie eksperci piszą o tym, czy naruszenie reguł postępowania legislacyjnego będzie skutkowało niekonstytucyjnością przyjętej przez Sejm ustawy.

"W świetle orzecznictwa TK (np. wyrok TK z 7 listopada 2013 r., K 31/12, OTK A 2013 r. Nr 8, poz. 121) nie każde naruszenie zasad przyzwoitej legislacji skutkowało będzie niekonstytucyjnością regulacji prawnej, niemniej jednak może nastąpić taka sytuacją, w której dojdzie do przekroczenia pewnej masy krytycznej w zakresie nieprawidłowości w uchwalaniu ustawy. Zdaniem  Opiniującego wskazane we wcześniejszych opiniach (RPO i dr. hab. J. Zaleśnego) oraz w niniejszej ekspertyzie nieprawidłowości przekroczyły dopuszczalny konstytucyjnie próg i stanowią podstawę do kwestionowania ustawy skierowanej do Senatu i będącej przedmiotem ekspertyzy" - napisano.

Jako kolejny mankament ustawy członkowie zespołu prawnego przy marszałku Senatu wskazują "naruszenie art. 14. Konstytucji RP".

"Zgodnie z art. 14 Konstytucji Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu. Wolność ta jest powiązana z wolnością słowa wyrażoną w art. 54 Konstytucji RP. Wolność środków społecznego przekazu oznacza więc swobodę wyrażania poglądów, swobodę pozyskiwania informacji oraz swobodę rozpowszechniania informacji za pośrednictwem środków masowego przekazu" - zwracają uwagę eksperci.

"Zdaniem Opiniującego sytuacja prawna ukształtowana ustawą zmieniającą, godzi w wolność środków społecznego przekazu przez odniesienie regulacji do  działających już na podstawie koncesji podmiotów i wymuszenie dostosowanie  ich struktury własnościowej do nowych wymagań w nieodpowiednio krótkim czasie. Nowa regulacja godziła będzie zatem w wartości chronione przez art. 14  Konstytucji RP" - piszą autorzy ekspertyzy.

"Opiniujący pragnie także przypomnieć, że skutki ustawy zmieniającej skierowane są przeciwko już nadającym w Polsce przedsiębiorcom, w tym Discovery inc. Konsekwencje wejścia w życie tego aktu normatywnego mogą wywołać efekt mrożący wobec innych podmiotów planujących w przyszłości inwestycje w rynek medialny w Polsce" - czytamy dalej.

Prawnicy piszą też o naruszeniu artykułu 54. Konstytucji RP.

Przypominają, że "zgodnie z art. 54 ust. 1. Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania  informacji".

W odniesieniu do ustawy prawnicy twierdzą, że "planowana regulacja ingerować będzie w uprzednio uzyskane koncesje na prowadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej, co obok naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP godzi również w reguły ustalone w art. 54. 2. zd. 2 Konstytucji RP". Ich zdaniem "ustawodawca niweczy bowiem wcześniej i uprzednio przyznane koncesje podmiotom o określonej strukturze własnościowej".

W dalszej części ekspertyzy prawnicy przechodzą do wyliczenia niezgodności przyjętej przez Sejm ustawy z polsko-amerykańskim traktatem z 1990 roku.

W ekspertyzie prawnej podkreślono, że traktat "w art. II ust. 1 nakłada na Rzeczpospolitą szereg obowiązków (ograniczeń)" w odniesieniu do sektora audiowizualnego.

Przypominają, że należą do nich:

a) obowiązek powiadomienia o zamiarze ustanowienia przyszłych wyjątków, które będą się odnosić do sektorów wymienionych w aneksie;

b) wyjątek wprowadzony po wejściu w życie Traktatu nie może mieć zastosowania względem już istniejących inwestycji;

c) traktowanie przyznane zgodnie z którymkolwiek z wyjątków nie może być mniej korzystne niż to, jakie w podobnych warunkach jest stosowane wobec inwestycji i działalności towarzyszącej, obywateli lub spółek któregokolwiek państwa trzeciego.

Prawnicy stwierdzają, że "ustawa nowelizująca naruszyła wszystkie trzy powyższe reguły".

Eksperci wskazują, że "z dokumentów zamieszczonych na stronie sejmowej jasno wynika, że Polska nie dokonała notyfikacji, o której mowa w art. II ust. 1, tj. nie poinformowała Stanów Zjednoczonych o planowaniu wprowadzenia dodatkowego wyjątku (ograniczenia) w sektorze nadawania programów rtv". Dodają przy tym, że "przedmiotowe zaniechanie stanowi przejaw poważnego naruszenia procedury ustawodawczej".

Następnie eksperci senackiego zespołu zauważają, że "traktat wprost zastrzega, że nowe ograniczenia (wyjątki od niedyskryminacyjnego traktowania przedsiębiorców ze Stanów Zjednoczonych) nie mogą dotyczyć istniejących inwestycji".

"Tymczasem ustawa zmieniająca wprowadza dodatkowe ograniczenia, które w istotny sposób oddziałują na funkcjonowanie spółek obecnie nadających programy rtv w Polsce, które należą do grupy kapitałowej Discovery inc. Podmioty gospodarcze należące do tej grypy posiadają wcześniej uzyskane koncesje na nadawanie programów telewizyjnych. Traktat w art. II ust. 1 zakazuje wprowadzenia ograniczeń adresowanych jedynie do amerykańskich przedsiębiorców, które równocześnie nie obejmowałyby nadawców (narodowych). Przyjęcie takich rozwiązań jest niedopuszczalne i w konsekwencji sprzeczne z ww. przepisami ratyfikowanej umowy międzynarodowej" - czytamy w ekspertyzie.

W tym miejscu specjaliści wskazują na problem nierównego traktowania spółek amerykańskich lub podmiotów od nich zależnych.

"Artykuł II ust. 1 Traktatu dopuszcza możliwość nierównego traktowania  przedsiębiorców rodzimych i przedsiębiorców ze Stanów Zjednoczonych w sektorach wskazanych w aneksie, w tym w zakresie własności i prowadzenia stacji telewizyjnych. Z przepisu tego wynika nakaz równego traktowania przedsiębiorców amerykańskich i przedsiębiorców pochodzących z krajów trzecich tj. nie będących stronami Traktatu z 1990 r. Tymczasem znowelizowany art. 35 UoRiT (ustawy o radiofonii i telewizji - przyp. red.) w ust. 3 wskazuje, że koncesja może być  udzielona osobie zagranicznej, której siedziba lub stałe miejsce zamieszkania znajduje się w państwie członkowskim Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Przepis ten równocześnie wskazuje, że nie dotyczy on osób prawnych posiadających siedzibę w EOG, jeżeli są spółkami zależnymi od osoby prawnej  mającej siedzibę poza EOG. Spółki należące do grupy kapitałowej Discovery inc. mają siedzibę w państwach EOG, jednakże Discovery inc. posiada siedzibę w USA. W konsekwencji na podstawie znowelizowanego art. 35 UoRiT spółki te nie będą mogły ubiegać się o koncesję nadawczą w Polsce" - piszą autorzy ekspertyzy.

"Podsumowując spółki amerykańskie lub podmioty gospodarcze zależne od nich, są inaczej traktowane przez prawodawcę polskiego niż przedsiębiorcy zagraniczni, którzy mają siedzibę w którymś z państw należących do Europejskiego Obszaru Gospodarczego i które nie są zależne od spółek mających siedzibę np. w USA. Stanowi to przejaw naruszenia traktatowego nakazu niedyskryminacyjnego traktowania podmiotów amerykańskich i podmiotów pochodzących z krajów trzecich.

Przy analizie tego naruszenia prawnicy tłumaczą, że "art. II ust. 6 stanowi w szczególności, że inwestycja będzie zawsze traktowana w sposób sprawiedliwy i równy oraz korzystała z pełnej ochrony oraz bezpieczeństwa (…) oraz że żadna ze Stron nie naruszy w jakikolwiek arbitralny i dyskryminacyjny sposób zarządu, prowadzenia, utrzymywania, użytkowania, korzystania, nabywania, rozwijania lub rozporządzania inwestycją".

Stwierdzają, że wprowadzone przez ustawę zmiany "naruszają praktycznie wszystkie dyrektywy wynikające z treści ww. przepisu. Już na pierwszy rzut oka widać, że inwestycje amerykańskie w Polsce dotyczące sektora telewizyjnego zostały potraktowane niesprawiedliwe. Znowelizowane przepisy, w przypadku wejścia ich w życie, zmuszą Discovery inc. i tylko ten podmiot do pozbycia się pakietów większościowych umożliwiających kontrolę spółek emitujących programy telewizyjne w Polsce. Takie działanie jest nieuzasadnione i jest przejawem dyskryminacji. Rzeczpospolita w arbitralny sposób oddziałuje na sposób zarządu, prowadzenie, użytkowanie itp. przez Discovery inc. spółek, których jest właścicielem" - napisano w ekspertyzie.

Ostatnie z naruszeń, o których piszą prawnicy, dotyczy artykułu VII ustęp 1 tego traktatu.  

Tu z kolei prawnicy piszą o przykładzie "przymusowego pozbawienia własności".

"Traktat z 1990 r. zakazuje podejmowania takich działań w Polsce wobec amerykańskich przedsiębiorców. Dopuszczalne byłoby to tylko na cele publiczne. Jednakże sprzedaż udziałów i akcji w spółkach będących nadawcami TV w Polsce przez Discovery inc. w żadnym zakresie nie miałoby na celu realizacji jakiegokolwiek celu publicznego. Podsumowując konstrukcja wynikająca z ustawy zmieniającej, która zmusza Discovery inc. do wyzbycia się udziałów i akcji rażąco narusza art. VII ust. 1 Traktatu" - czytamy.

Jednocześnie na przedłużenie koncesji wciąż czeka TVN24. Wniosek w tej sprawie trafił do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w lutym ubiegłego roku, czyli 18 miesięcy temu. Do dzisiaj nie zapadło rozstrzygnięcie. W związku z wstrzymywaniem przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji decyzji o odnowieniu koncesji dla TVN24 zarząd TVN S.A. wydał oświadczenie, w którym poinformował, że w lipcu złożony został wniosek o przyznanie holenderskiej koncesji na nadawanie i została ona przyznana.

Zarząd podkreślił także, że "uzyskanie koncesji dla kanału TVN24 w Holandii w żaden sposób nie rozwiązuje problemu, z jakim mamy do czynienia w związku z uchwaloną przez Sejm nowelizacją ustawy o radiofonii i telewizji".