Na Boże Narodzenie obie strony sprawiły sobie świąteczny prezent w postaci umowy określającej przyszłe relacje na linii Wielka Brytania - Unia Europejska. Dzięki osiągniętemu porozumieniu handel między Wielką Brytanią a Unią Europejską nadal odbywać się będzie bez ceł, kwot ilościowych i innych barier handlowych.

Brytyjski rząd zapewnił, że porozumienie osiągnięte przez Wielką Brytanię z Unią spełnia wszystkie oczekiwania Brytyjczyków. "Wszystko, co obiecano Brytyjczykom w referendum w 2016 roku i w zeszłorocznych wyborach powszechnych, zostało osiągnięte dzięki temu porozumieniu. Odzyskujemy kontrolę nad naszymi pieniędzmi, granicami, prawem, handlem i naszymi łowiskami" – napisano w oświadczeniu.

O tym, jak będzie kształtowała się przyszłość Wielkiej Brytanii po definitywnym rozwodzie z Unią Europejską z doktorem Przemysławem Biskupem, ekspertem Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych i wykładowcą Szkoły Głównej Handlowej, rozmawia Marcin Złotkowski z tvn24.pl.

Marcin Złotkowski: Rok 2021 to zarówno w historii Wielkiej Brytanii, jak i Unii Europejskiej coś więcej niż nowa pozycja w kalendarzu. Co się zmienia w ich relacjach po 1 stycznia?

Przemysław Biskup: 31 grudnia 2020 roku był ostatnim dniem tak zwanego okresu przejściowego, ustanowionego umową o wystąpieniu, obowiązującą od 31 stycznia 2020 roku. Oznacza to, że od 1 stycznia Wielka Brytania definitywnie przestaje być w jakimkolwiek znaczeniu tych słów państwem członkowskim. Do tej daty, w okresie przejściowym, była traktowana jak państwo członkowskie w większości spraw, a zwłaszcza tych, które dotyczą przeciętnych obywateli.

Zawarte tuż przed Bożym Narodzeniem porozumienie zapewnia bardzo potrzebną podstawę do dalszej współpracy. Porozumienie jest długofalowe, w pewnych kwestiach ostateczne, ale w wielu innych stanowi "protokół rozbieżności" i zasad rozwiązywania wynikłych stąd sporów. Bez tego - uwzględniając zamieszanie po obu stronach granicy i rozżalenie społeczeństw - mielibyśmy długotrwały kryzys w relacjach unijno-brytyjskich. Próbkę tego mieliśmy już tuż przed Bożym Narodzeniem na granicy francusko-brytyjskiej.

Jak nowa rzeczywistość wpłynie na sytuację wewnątrz Wielkiej Brytanii, na polityczne zmagania między konserwatystami i laburzystami?

Na pewno wpłynie, tylko pytanie w jakim stopniu. Konserwatywny premier Boris Johnson - jak każdy polityk - stara się robić rzeczy, które są popularne wśród wyborców, ale przede wszystkim jego własnego elektoratu - a nie elektoratu, który i tak na niego nie zagłosuje. Całe społeczeństwo brytyjskie jest nadal podzielone mniej więcej pół na pół w sprawie brexitu, ale jak się spojrzy na elektorat konserwatystów z ostatnich wyborów w grudniu 2019 roku - a zwłaszcza świeżo wówczas pozyskanych wyborców z tak zwanej "czerwonej ściany" (okręgów historycznie głosujących na laburzystów - red.) - to w nim dominują osoby o poglądach probrexitowych, a część z nich ma supertwarde poglądy probrexitowe. I to do nich Johnson zwraca się w pierwszej kolejności.

Wielu brytyjskim politykom, także i tym stojącym w ostatnich latach na czele rządu, brexit spędzał sen z powiek, stawał się gwoździem do ich politycznej trumny. Z Borisem Johnsonem może być podobnie?

Porozumienie z Unią zasadniczo wzmacnia jego pozycję. Przede wszystkim dlatego, że to wyraźny sukces – Johnson miał za zadanie dostarczyć porozumienie i ono jest. Dodatkowo jest też zbyt długie, skomplikowane i rozbudowane, żeby w krótkim czasie ktoś mógł je całościowo zakwestionować. Ale przede wszystkim to porozumienie realizuje wszystkie podstawowe założenia brexiterów: wyjście z unii celnej, wyjście ze wspólnego rynku, wyjście spod jurysdykcji TSUE, odzyskanie kontroli nad przepływami finansowymi (brak składek członkowskich), odzyskanie, niecałkowitej, swobody regulacyjnej, jeśli chodzi o rynek wewnętrzny.

Jest to również sukces jego wizji przywództwa w ramach samego rządu brytyjskiego. Z punktu widzenia Johnsona najgorsze, co mogło być, to dalsze przeciąganie tej sprawy.

Jednym z problemów była kwestia rybołówstwa. Kto jest po tym porozumieniu największym zwycięzcą?

Rybołówstwo było jedną z tych kwestii, które się bardzo wybijały politycznie, miały ogromny potencjał zapalny mimo bardzo ograniczonej wagi gospodarczej. Zwróćmy uwagę, jakie były postulaty obu stron w tym względzie. Unia Europejska chciała przynajmniej 10-letniego, a najlepiej 14-letniego okresu przejściowego i w dodatku w całym tym okresie miała oddać jakieś 15-20 procent kwot połowowych. Początkowy postulat był taki, że Wielka Brytania pozostanie w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Więc jeżeli chodzi o zakres oddania tych ryb, to sukces odniosła strona europejska – Brytyjczycy odzyskają przez pięć i pół roku okresu przejściowego tylko 25 procent kwot połowowych. Ale właściwie w pozostałych kwestiach jest to sukces strony brytyjskiej: mamy relatywnie krótki okres przejściowy i uznanie przez UE suwerenności brytyjskiej nad łowiskami. Wielka Brytania już nie jest częścią wspólnej polityki rybołówstwa i nie będzie nią w przyszłości. Wreszcie Unia Europejska zaakceptowała coroczne negocjacje dotyczące dalszych losów rybołówstwa, a chciała minimum trzyletnich negocjacji w tej sprawie. W ramach tych negocjacji będzie można pozbawić rybaków europejskich całości kwot połowowych, jeśli strona brytyjska będzie tego chciała. 

Rybackie kutry wpływają także na polityczne wody?

W Wielkiej Brytanii okręgi wyborcze zdominowane przez rybaków stanowią dużą część okręgów przepływających między jedną a drugą partią, decydują więc o wyniku wyborów – w tym zeszłorocznych. Jednocześnie Wielka Brytania miała bardzo słabą pozycję w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Do tego stopnia, że w przypadku najbardziej atrakcyjnych komercyjnie gatunków ryb Brytyjczycy poławiali na swoich własnych wodach kilkanaście – do 20 procent ryb, a całą resztę poławiali rybacy z państw Unii. To powoduje, że rybacy są superprobrexitowi, antyunijni, a Johnson, chcąc utrzymać zamieszkiwane przez nich okręgi, musi podążać za ich głosem.

Ale z drugiej strony mamy bardzo podobny mechanizm wewnątrz Unii, zwłaszcza we Francji. I to powoduje, że w zakresie rybołówstwa widać bardzo silny element gry o sumie zerowej. Bo ryby są bardzo ograniczonym zasobem, tym bardziej że na wodach europejskich mamy do czynienia z przełowieniem. Jeśli jedna strona chce zwiększyć kwoty połowowe dla swoich rybaków - a to było główne zobowiązanie Johnsona w tym zakresie - to musi je zabrać komuś innemu.

Są perspektywy na uspokojenie nastrojów społecznych w Wielkiej Brytanii? 

Jeżeli chodzi o Anglię, to tutaj widzę taką perspektywę, przy czym wiele będzie zależeć od postawy Partii Pracy. Obecny jej przywódca sir Keir Starmer był w całym okresie tych pierwszych negocjacji brexitowych (przed opuszczeniem UE 31 stycznia 2020 roku - red.) ministrem do spraw brexitu w gabinecie cieni (opłacanej z pieniędzy publicznych alternatywie dla rządu formowanej przez opozycję) i de facto promował drugie referendum. Polityka ta zakończyła się spektakularną porażką i utratą kilkudziesięciu okręgów, w tym takich okręgów, w których głosowano na Partię Pracy od 100 lat. Starmer zdaje sobie sprawę, że ma bardzo ograniczony mandat i że takiej polityki nie da się dalej prowadzić.

Wynika z tego, że Partia Pracy jest w politycznym rozkroku.

Jest w rozkroku, ale już podjęła decyzję, na którą nogę przenieść ciężar. A przynajmniej podjął ją jej lider. Masa członkowska Partii Pracy oraz bardzo duża część jej wyborców to są osoby o bardzo proeuropejskich poglądach, które w ogóle odrzucają brexit. Ale z drugiej strony jest krytyczna masa wyborców Partii Pracy, którzy odpłynęli do Partii Konserwatywnej, ludzie z miasteczek poprzemysłowych z Anglii środkowej i północnej. Oni są z kolei twardo probrexitowi. Z punktu widzenia brytyjskiej polityki wyborczej Partia Pracy bez odzyskania tych wyborców nie ma co marzyć o odzyskaniu władzy, czyli nie może sobie pozwolić na bycie partią antybrexitu. Bo to oznacza, że będzie wiecznie partią opozycyjną.

A druga rzecz – bardzo trudno jest nie zagłosować za tym porozumieniem, które z punktu widzenia brytyjskiego jest naprawdę nie najgorsze, jeżeli przez bardzo długi czas prowadzi się kampanię pod hasłem, że najgorszym rozwiązaniem jest brexit bez umowy z Unią Europejską.

To powoduje, że w sumie w Anglii wytwarza się mechanizm, w ramach którego Partia Pracy, chcąc odzyskiwać stracone pozycje, musi w sumie jakoś pogodzić się z brexitem i zacząć budować "nową, wspaniałą przyszłość" dla Wielkiej Brytanii, generalnie ręka w rękę z konserwatystami. Co nie zmienia faktu, że pomiędzy tymi partiami są istotne różnice i obie inaczej sobie tę przyszłość wyobrażają. Z punktu widzenia Anglii nie ma sensu kontynuować sporu o brexit.

Jednak Anglia to nie cała Wielka Brytania.

W Walii sytuacja polityczna wygląda podobnie jak w Anglii. Natomiast są bardzo istotne różnice, jeżeli chodzi o Szkocję i Irlandię Północną.

Szkocja w 2016 roku w referendum brexitowym głosowała przeciwko wyjściu z Unii, aczkolwiek niejednomyślnie. Tam też jest mniej więcej 40 procent elektoratu, które chciało wyjścia z UE. Ale brexit - w połączeniu z pandemią, z silnym rządem krajowym, który jest w rękach niepodległościowej Szkockiej Partii Narodowej i wyborami do szkockiego parlamentu w maju 2021 roku - powoduje, że SNP chce ponownego referendum niepodległościowego z uwagi na zasadniczą zmianę sytuacji Szkocji po wyjściu Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej.

Z drugiej strony, polityka rządu szkockiego w ramach walki z koronawirusem jest dużo bardziej popularna niż polityka Johnsona w tym samym zakresie. To buduje poparcia dla Szkockiej Partii Narodowej i powoduje, że wybory zapowiadają się jako zdecydowane zwycięstwo SNP. To oznacza, że referendum niepodległościowe mielibyśmy w ciągu najbliższych kilku lat. I jeśliby to referendum doszło do skutku, to powstanie pytanie, co dla relacji z Unią Europejską oznacza niepodległa Szkocja. SNP robi bardzo dużo, żeby zademonstrować, że niepodległa Szkocja chciałaby wstąpić do Unii.

Referendum niepodległościowe w Szkocji to scenariusz realny?

Obecnie to jest najbardziej prawdopodobny scenariusz. I powoduje, że w Szkocji kwestia europejska nadal będzie podnoszona, a politycy nie pozwolą tym emocjom opaść. Jednak wynik tego ewentualnego referendum wcale nie jest przesądzony. Ciągle w grze są czynniki, które były rozstrzygające w referendum niepodległościowym w 2014 roku, czyli na przykład kwestia waluty, którą Szkoci mieliby się posługiwać - chcieliby funtem, ale moim zdaniem po uzyskaniu niepodległości to będzie niemożliwe - a także kwestia warunków, na jakich Szkocja miałaby się znaleźć w Unii Europejskiej. W 2014 roku to członkostwo przewidywało zachowanie części opt-outs, czyli klauzul, które przysługiwały Wielkiej Brytanii. W tej chwili na to nie ma szans, więc nie mówimy już o odnowie starego członkostwa na starych zasadach. To byłoby nowe członkostwo na nowych warunkach, w tym konieczność przyjęcia euro. No i pozostaje jeszcze kwestia rybołówstwa w Szkocji...

I znowu wracamy do rybołówstwa.

To jest jeszcze jeden powód, dla którego Boris Johnson nie mógł sobie pozwolić na zbyt daleko idące ustępstwa w tej sprawie, dlatego że rybacy angielscy to jest tylko połowa problemu, a drugą stanowią rybacy szkoccy. I jak przyjdzie do kampanii związanej z referendum, to jeden z głównych argumentów, którym zamierza się posługiwać Johnson, będzie taki: zobaczcie, wywalczyłem dla was dodatkowe ryby, Szkocja już tu korzysta na brexicie, bo są dodatkowe kwoty połowowe, a za pięć lat macie szansę odzyskać w pełni swoje łowiska. To jest bardzo ważny argument w tej debacie wewnątrz Szkocji. 

I pozostaje Irlandia Północna, która zawsze była punktem zapalnym w brexitowych negocjacjach.

Wynegocjowane porozumienie oznacza, że przy transporcie towarów z Wielkiej Brytanii do Irlandii Północnej ciągle będą potrzebne kontrole sanitarne i fitosanitarne oraz inne związane z bezpieczeństwem produktów na jednolitym rynku UE. Bo towary płynące w tę stronę stwarzają ryzyko, że przepłyną do Irlandii. Ale pamiętajmy, że w połowie grudnia zostało wynegocjowane dodatkowe porozumienie w ramach tak zwanego Wspólnego Komitetu Unii Europejskiej i Wielkiej Brytanii. Ono bardzo obniża wymogi proceduralne dotyczące produktów płynących z Wielkiej Brytanii do Irlandii Północnej w ramach sieci dostaw do supermarketów na potrzeby lokalnej konsumpcji oraz fundamentalnie obniża je dla towarów płynących z Irlandii Północnej do Wielkiej Brytanii. Do tych rozwiązań biznes Irlandii Północnej i brytyjski będą musiały się dostosować, ale można z nimi żyć. Ponadto to porozumienie przewiduje różnego rodzaju ułatwienia tymczasowe i handlowcy mają czas na dostosowania mniej więcej do połowy 2021 roku.

W szerszej perspektywie musimy pamiętać, że status Irlandii Północnej od zawarcia porozumienia wielkopiątkowego z 1998 roku przewiduje, że Irlandia Północna ma prawo do referendum w sprawie zjednoczenia z Republiką Irlandii. Więc jeżeli tematy związane z brexitem będą w dalszym stopniu organizowały życie w Irlandii Północnej, to nie możemy wykluczyć, że pojawi się większość na rzecz przeprowadzenia takiego referendum. I moim zdaniem ono zostanie wtedy wygrane przez republikanów.

To brzmi jak scenariusz rozpadu Zjednoczonego Królestwa.

Tak. Jednak musimy wziąć pod uwagę, że Anglia to jest 85 procent PKB i ludności całej Wielkiej Brytanii. Więc jeżeli mówimy o potencjalnym rozpadzie, to należy pamiętać o proporcjach. Szkocja to 7 procent, Irlandia Północna 1,5, a reszta przypada na Walię, a tam nie ma poważnego ruchu separatystycznego. W Walii nikt na poważnie nie mówi o oddzielaniu się od Anglii. 

A jak teraz mogą ukształtować się relacje na poziomie politycznym między Wielką Brytanią a Unią Europejską?

Umowa o przyszłych relacjach wpływa na nie fundamentalnie. To ciągle jest rozwód, to ciągle jest sytuacja, kiedy małżonkowie rozchodzą się do odrębnych domów, ale już bez patrzenia na siebie wilczym wzrokiem i są w stanie podać sobie rękę. A na etapie podziału majątku nie ma już wizji, że podstawowym instrumentem zamiast ciężarówki transportowej będzie siekiera i piła mechaniczna. I to jest bardzo ważne.

Trzeba docenić jedną bardzo ważną cechę tego porozumienia, która wynikała z pierwotnych postulatów Unii Europejskiej, czyli tego, że to jest tak zwana umowa ramowa. Mechanizmy implementacyjne i egzekucyjne oraz mechanizmy dialogu będą stosowane nie tylko do tej konkretnej umowy, ale do wszystkich dodatkowych umów w przyszłości. Czyli to jest zaproszenie do tworzenia umów uzupełniających. Takim podstawowym forum dialogu będzie Rada Partnerstwa. I to powoduje, że będzie zachowana zdolność do rozbudowanego dialogu między liderami unijnymi a liderami brytyjskimi.

Postanowienia tej umowy mogą być w przyszłości zmienione?

Ta umowa przewiduje raz na pięć lat całościowy jej przegląd i każda ze stron będzie mogła wówczas zgłosić swoje pomysły usprawnienia, ale również swoje bolączki. To jest dobry prognostyk na przyszłość, jeśli chodzi o zdolność kontynuowania konstruktywnej współpracy przez obie strony.

*"So Long and Thanks for All the Fish", czyli "Cześć, i dzięki za ryby", to tytuł jednej z części fantastycznego literackiego cyklu Douglasa Adamsa "Autostopem przez Galaktykę". Tak żegnały się delfiny, zanim opuściły Ziemię tuż przed jej zniszczeniem.