Projekt zmian w przepisach dotyczących cudzoziemców. Opinia prawna HFPC

Helsińska Fundacja Praw Człowieka wydała w poniedziałek opinię prawną na temat projektu ustawy, który zakłada wprowadzenie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt został przygotowany w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji.

OGLĄDAJ TVN24 W INTERNECIE W TVN24 GO >>>

W komunikacie HFPC podała, że według jej analizy założenia projektu nowelizacji "łamią zasady unijnego prawa azylowego". "Mogą też być wykorzystywane do bezprawnego wydalania z terytorium Polski cudzoziemców, którzy kwalifikują się do udzielenia im ochrony międzynarodowej" - oceniono.

ZOBACZ CAŁA OPINIĘ HELSIŃSKIEJ FUNDACJI PRAW CZŁOWIEKA >>>

Fundacja wskazała, że "zawarte w projekcie zarządzenie o przekroczeniu granicy wbrew przepisom prawa ma być wydawane w sytuacji zatrzymania cudzoziemca bezpośrednio po niezgodnym z prawem przekroczeniu granicy zewnętrznej UE i natychmiast wykonalne".

>>> Projekt ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej <<<

"Przepisy te dają podstawę do wydalenia cudzoziemca z Polski, nawet gdy wystąpi on z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej. Tymczasem zgodnie z unijnym prawem azylowym cudzoziemiec ubiegający się o ochronę międzynarodową nie może być wydalony z terytorium państwa członkowskiego w czasie rozpatrywania złożonego przez niego wniosku" - zwrócono uwagę.

Jacek Białas, prawnik HFPC cytowany w komunikacie, powiedział, że "projekt nie przewiduje konieczności badania, czy wydalenie cudzoziemca nie będzie prowadzić do naruszenia praw człowieka". "Z tego względu przepisy są niezgodne z prawem unijnym i międzynarodowym" - dodał.

CZYTAJ NA KONKRET24: Gdzie można prosić o status uchodźcy w Polsce? Czy tylko na przejściu granicznym? Wyjaśniamy

Dalej napisano, iż "projekt wprowadza także możliwość pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, gdy został on złożony przez cudzoziemca zatrzymanego niezwłocznie po przekroczeniu granicy zewnętrznej UE wbrew przepisom prawa".

Zwrócono przy tym uwagę, że "reguły tej nie stosuje się, gdy osoba przekraczająca granicę spełni kilka wymogów: przybywa z terytorium, na którym groziło jej niebezpieczeństwo; przedstawiła przyczyny niezgodnego z przepisami przekroczenia granicy oraz; złożyła wniosek niezwłocznie po jej przekroczeniu".

"To rozwiązanie również jest niezgodne z prawem UE, gdyż takie okoliczności mogą być co najwyżej podstawą do przyspieszonego rozpoznania wniosku, a nie wyjątkiem od zasady pozostawienia go bez rozpoznania. Dodatkowo określenie, czy dane państwo trzecie było bezpieczne dla cudzoziemca, wymaga spełnienia szczegółowych warunków określonych przez prawo UE" - czytamy w komunikacie HFPC.

Zdaniem Fundacji, "wydaje się, że proponowane w projekcie rozwiązania mogą być wykorzystywane do bezprawnego wydalania z terytorium Polski cudzoziemców, którzy kwalifikują się do udzielenia im ochrony międzynarodowej".

"O ile nie można pomijać tego, że ostatnia sytuacja jest elementem tzw. 'wojny hybrydowej' prowadzonej przez władze białoruskie, to jednak nie można również przemilczeć, że jej źródłem jest przede wszystkim zła sytuacja praw człowieka w państwach, z których przybywają cudzoziemcy (m.in. z Afganistanu i Iraku). Poza tym wskazywanie przez polskie władze, że osoby uciekające przed wojną i prześladowaniami miałyby stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa, jest w swym założeniu niedopuszczalne i bezpodstawne" - dodano w komunikacie.

HFPC w szczegółach opisała swoje zastrzeżenia do rządowego projektu nowelizacji. Jak napisano, "ogólny kierunek zmian zawartych w projekcie ustawy budzi zaniepokojenie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka".

"W uzasadnieniu do projektu wskazano m. in. że projektowane przepisy mają pozwolić na sprawniejsze prowadzenie postępowań w sprawie nielegalnego przekraczania granicy oraz sprzyjać zapewnieniu bezpieczeństwa i ochronie porządku publicznego. Powołano się przy tym na masowy napływ do Europy migrantów, spośród których wielu to 'zradykalizowani przedstawiciele wielu kultur i religii, a nawet ekstremiści'. Uzasadnienie wskazuje również na zjawisko nadużywania procedur uchodźczych przez migrantów ekonomicznych" - czytamy w opinii.

"Uzasadnienie projektu pomija jednak zasadniczy fakt, że obecna sytuacja na wschodniej granicy RP, która wydaje się być bezpośrednim powodem przyjęcia projektu, swoje źródło znajduje przede wszystkim w złej sytuacji praw człowieka w państwach, z których uciekają docierający do Polski cudzoziemcy, w tym w Afganistanie, opuszczonym przez siły zbrojne państw zachodnich i przejętym przez Talibów" - uznano.

Według Fundacji, "należy również zwrócić uwagę, że cudzoziemcy ubiegający się o udzielenie ochrony międzynarodowej przybywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej już od lat 90. i nie stanowią oni zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa". "Uzasadnienie projektu nie zawiera żadnych konkretnych informacji, z których można by wyciągnąć wniosek, że cudzoziemcy ubiegający się o ochronę w Polsce takie zagrożenie faktycznie stwarzają" - podkreślono.

"Wobec powyższego należy uznać, że przedstawione przez projektodawców uzasadnienie propozycji zmian ustawowych, czyli konieczność zapobiegania nielegalnej migracji i nadużywaniu procedur uchodźczych, nie znajduje pokrycia w rzeczywistości" - stwierdza HFPC.

"Projektowane propozycje przewidujące automatyczne odsyłanie z terytorium Polski cudzoziemców, którzy w sposób nieuregulowany przekroczą granicę oraz pozostawianie złożonych przez nich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej bez rozpoznania, mają na celu – w ocenie HFPC - zniechęcenie cudzoziemców do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową i przyspieszone odsyłanie tych cudzoziemców, którzy w tym celu do Polski przyjechali" – napisano.

Według Fundacji "stanowi to również kontynuację dotychczasowej – nieprzyjaznej dla uchodźców – polityki państwa, na którą m.in. wskazał w Europejski Trybunał Praw Człowieka, powołując się w swoim orzecznictwie na wypowiedzi przedstawicieli polskich władz". "Jeśli weźmie się pod uwagę, że obecnie przedstawiciele władz wypowiadają się w podobnym tonie, trzeba to stwierdzenie uznać za aktualne" – dodano.

Podkreślono też, że "o ile nie można pomijać okoliczności politycznych związanych z celowym działaniem władz białoruskich polegających na ułatwianiu cudzoziemcom przyjazdu na granicę zewnętrzną UE, to jednak pomimo to polskie władze zobowiązane są do przestrzegania przepisów prawa międzynarodowego i unijnego".

"W naszej ocenie projektowane rozwiązania są niezgodne z międzynarodowymi zobowiązaniami Polski, w tym z prawem UE, Europejską Konwencją Praw Człowieka (EKPCz) i orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) oraz Konwencją Genewską z 1951 r. w sprawie statusu uchodźców. Z tego też względu, przepisy te nie powinny zostać przyjęte" – oceniła Fundacja.

"Projektowane przepisy przewidują wprowadzenie nowego rodzaju decyzji administracyjnej wydawanej wobec cudzoziemców: zarządzenia o przekroczeniu granicy wbrew przepisom prawa. Będzie to inny rodzaj rozstrzygnięcia niż, mająca podobny skutek, decyzja o zobowiązaniu do powrotu" - zauważono.

Zarządzenie – czytamy dalej - "ma być wydawane w sytuacji zatrzymania cudzoziemca bezpośrednio po niezgodnym z prawem przekroczeniu granicy zewnętrznej UE". "W swojej treści ma ono wskazywać na powrót cudzoziemca z terytorium RP oraz zawierać zakaz ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen. Konsekwencją wydania zarządzenia będzie wpis do krajowego wykazu cudzoziemców, których pobyt jest niepożądany oraz do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu" – wyjaśniono.

Podkreślono, że "zarządzenie o przekroczeniu granicy wbrew przepisom prawa ma mieć bezwarunkowy charakter, a zatem może ono zostać wydane i wykonane pomimo wystąpienia przez cudzoziemca z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz bez uwzględnienia innych istotnych okoliczności leżących po stronie cudzoziemca, które powinny skutkować niewydawaniem i niewykonaniem takiego zarządzenia".

Zdaniem Fundacji przepisy projektu wprowadzą do wniosku, że "intencją projektodawcy było to, aby wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej nie miało wpływu na wydanie i wykonanie zarządzenia o przekroczeniu granicy wbrew przepisom prawa".

"Na intencję taką wskazuje również natychmiastowa wykonalność zarządzenia (złożenie zażalenia nie wstrzymuje jego wykonania), co zapewne powodować będzie zawrócenie cudzoziemca do granicy zewnętrznej bezpośrednio po jego zatrzymaniu. Dotychczasowa praktyka działań polskich władz na wschodniej granicy budzi obawy, że ewentualne wnioski o udzielenie ochrony składane przez cudzoziemców będą ignorowane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej" - napisano.

"Co więcej – projektowane przepisy nie zawierają regulacji dotyczących 'technicznego aspektu' wykonania zarządzenia (m.in. podstawy do przymusowego jego wykonania, wskazania kraju, do którego cudzoziemiec ma zostać przekazany, wydania cudzoziemcowi dokumentu podróży itp.), jak ma to miejsce w przypadku decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Projektowane zmiany nie regulują również sytuacji, w której państwo, z którego cudzoziemiec przybył na terytorium Polski, odmówi jego przyjęcia, co budzi obawę, że przepisy te mogą stanowić podstawę do siłowego odsyłania cudzoziemców za granicę RP bez zgody państwa przyjmującego" - zaznaczono.

Fundacja zwraca uwagę, że przepisy prawa UE stanowią, iż "wnioskodawcom zezwala się na pozostawanie w państwie członkowskim, wyłącznie na potrzeby procedury, do czasu podjęcia przez organ rozstrzygający decyzji" oraz że "wnioskodawcy mogą swobodnie przemieszczać się w granicach terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub na obszarze wyznaczonym im przez to państwo członkowskie".

"Projektowane przepisy, dające podstawę do zawrócenia z terytorium RP cudzoziemca, który niezgodnie z przepisami przekroczył polską granicę i jednocześnie niezawierające żadnych regulacji wstrzymujących wydanie czy wykonanie zarządzenia, w przypadku złożenia przez tego cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, naruszają powołane przepisy prawa UE" – oceniła Helsińska Fundacja Praw Człowieka.

"Projektowane rozwiązanie narusza zatem również prawo do azylu zawarte w art. 18 Karty praw podstawowych UE, zaś w przypadku, gdyby wykonanie zarządzenia spowodowało wydalenie wnioskodawcy na terytorium, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo, wówczas stanowić to będzie również naruszenie zasady non-refoulement zawartej w art. 33 ust. 1 Konwencji Genewskiej w sprawie statusu uchodźców" – dodała.

Zasada non-refoulement stanowi, że osoby, której odmówiono przyznania statusu uchodźcy, nie wolno deportować do kraju, w którym groziłoby jej niebezpieczeństwo prześladowań.

W opinii podano, że "projekt wprowadza możliwość pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, gdy został on złożony przez cudzoziemca zatrzymanego niezwłocznie po przekroczeniu granicy zewnętrznej UE wbrew przepisom prawa".

Wyłączony spod tego jest jednak cudzoziemiec, który "przybył z terytorium, na którym groziło mu niebezpieczeństwo, przedstawił przyczyny niezgodnego z przepisami przekroczenia granicy oraz złożył wniosek niezwłocznie po jej przekroczeniu".

W ocenie HFPC "projektowane rozwiązania nie spełniają warunków zawartych w przepisach prawa UE i orzecznictwie TSUE".

"Należy stwierdzić, że projekt w tym kształcie (dając możliwość odmowy merytorycznego rozpatrzenia wniosku) narusza również Kartę Praw Podstawowych UE, która w Artykule 18 gwarantuje prawo do azylu oraz Traktat o Funkcjonowaniu UE, który w Artykule 78 ust. 1 stanowi, że polityką Unii jest przyznanie ochrony każdemu obywatelowi państwa trzeciego jej wymagającemu" – dodano.

"Apelujemy o niewprowadzanie projektowanych rozwiązań. Jednocześnie wskazujemy, że w przypadku niewejścia ich w życie, w sprawach cudzoziemców zastosowania będą nadal miały odpowiednie przepisy dotyczące zobowiązania do powrotu zawarte w ustawie o cudzoziemcach oraz regulujące zasady ubiegania się o ochronę międzynarodową zawarte w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony" – czytamy.

Opinię przygotował Jacek Białas, przy współpracy z Martą Górczyńską i Danielem Witko. Wszyscy są prawnikami Fundacji.