NIK: polskie kopalnie zagrożone miliardowymi karami

W ocenie Izby, skuteczność wsparcia państwa dla rozwoju technologii wykorzystania kopalnianego metanu była "ograniczona", a zwłoka Ministerstwa Klimatu i Środowiska w aktualizacji Krajowego Planu na Rzecz Energii i Klimatu utrudniała skuteczne planowanie inwestycji w tym obszarze.

NIK badała efektywność wykorzystania gospodarczego metanu wydzielanego w procesie eksploatacji węgla kamiennego. Kontrola dotyczyła lat 2019-2024 i została przeprowadzona w Ministerstwie Klimatu i Środowiska, Ministerstwie Przemysłu (obecnie Ministerstwo Energii), Polskiej Grupie Górniczej, Południowym Koncernie Węglowym, Jastrzębskiej Spółce Węglowej i Spółce Restrukturyzacji Kopalń.

Zgodnie z europejskim rozporządzeniem metanowym, obowiązującym od sierpnia 2024 r., którego celem jest ochrona środowiska, jednym z narzędzi ograniczenia emisji metanu są technologie gospodarczego wykorzystania tego gazu przez spółki węglowe. NIK przypomina, że polskie prawo nie określa limitów emisji metanu związanych z eksploatacją węgla kamiennego pod kątem ograniczania emisji gazów cieplarnianych, a obowiązujące normy zawartości tego gazu w przestrzeni roboczej zakładów dotyczą wyłącznie bezpieczeństwa pracy.

Po unijnych negocjacjach ustalono korzystniejsze dla polskich kopalń ostateczne limity emisji metanu, na poziomie 5 ton metanu na kilotonę wydobytego węgla od 1 stycznia 2027 r. oraz 3 ton metanu na kilotonę wydobytego węgla od 1 stycznia 2031 r. Tymczasem polskie kopalnie emitują średnio od 8 do 14 ton metanu na kilotonę wydobytego węgla, ale gaz ten nie jest wykorzystywany gospodarczo – zaznaczyła NIK.

"Dotychczasowe sposoby zagospodarowania metanu, polegające jedynie na jego ujęciu systemami odmetanowania podczas wydobycia węgla, okazują się zatem niewystarczające w świetle wymogów rozporządzenia metanowego. Brak inwestycji w technologie umożliwiające wychwyt metanu z powietrza wentylacyjnego kopalń może prowadzić do naruszenia przepisów rozporządzenia i wiązać się z ryzykiem nałożenia kar na spółki węglowe" - podała NIK.

Do 5 sierpnia 2025 r. państwa członkowskie musiały poinformować Komisję Europejską o przyjętych przepisach i wdrożonych środkach. Jak przypomniała NIK, przepisy rozporządzenia metanowego przewidują, że kary będą ustalane na poziomie, który skutecznie pozbawi podmioty odpowiedzialne za emisje korzyści finansowych wynikających z naruszeń. Z kolei dochody z energii wytwarzanej z tak pozyskanego gazu mogłyby ograniczyć potrzebę udzielania wsparcia publicznego na redukcję zdolności produkcyjnych i wspierać redukcję emisji - dodali przedstawiciele Izby.

"Obecnie jedynie około 25 proc. emisji metanu jest wykorzystywane gospodarczo, co wskazuje na duży potencjał jego szerszego zastosowania. Wykorzystanie metanu z kopalń węgla kamiennego do zaspokajania krajowego zapotrzebowania na energię nie tylko przyczyniłoby się do ochrony środowiska i realizacji celów klimatycznych, ale także zwiększyłoby niezależność Polski od importu gazu ziemnego" - podkreśliła NIK.

Jak wynika z raportu, w latach 2019–2023 nastąpił spadek całkowitej emisji metanu pochodzącego z eksploatacji węgla kamiennego, jednak udział procentowy emisji do atmosfery utrzymywał się na stabilnym poziomie. Łączna emisja w tym okresie wyniosła ponad 4 mld m sześc. Wykorzystanie gospodarcze metanu wzrosło z 24 proc. w latach 2019-2020 do 28 proc. w 2023 r. Jednocześnie zawartość metanu rośnie wraz z sukcesywnie zwiększaną głębokością wydobycia węgla. "Oznacza to, że w przyszłości polskie kopalnie – o ile redukcja emisji nie przyspieszy - będą emitować więcej metanu. Tym samym rośnie ryzyko nieosiągnięcia celów rozporządzenia metanowego" - oceniła NIK.

Według kontrolerów brak wzrostu efektywności wykorzystania gospodarczego metanu kopalnianego to m.in. konsekwencja niespójnego zarządzania emisjami – podzielonych kompetencji ministrów i braku współpracy między resortami. MKiŚ pełniło kluczową rolę w tworzeniu i realizacji polityki energetycznej, ale to Ministerstwo Przemysłu przejęło kompetencje dotyczące gospodarki złożami kopalin, co uwzględnia także metan.

"Taki podział obowiązków, w połączeniu z zaangażowaniem wielu instytucji i ministerstw w realizację strategii (Polityka Energetyczna Polski 2040, Krajowy Plan na Rzecz Energii i Klimatu), skutkował trudnościami w koordynacji i spójności działań dotyczących efektywnego zagospodarowania metanu. MKiŚ nie prowadziło działań dotyczących gospodarczego wykorzystania metanu z pokładów węgla, uznając za właściwe w tej kwestii najpierw Ministerstwo Aktywów Państwowych, a później Ministerstwo Przemysłu" - czytamy w raporcie NIK.

Czytaj też: NIK: przekazanie pieniędzy państwowej spółce niezgodnie z prawem

"Z kolei działania ministrów właściwych do spraw gospodarki złożami kopalin ograniczały się głównie do monitorowania poziomu pozyskiwania metanu ze stacji odmetanowania, bez podejmowania inicjatyw dotyczących gospodarczego wykorzystania gazu. Ministerstwa te nie realizowały również zadań związanych z wykorzystaniem metanu kopalnianego wskazanych w programach polityki energetycznej i surowcowej" - dodała NIK, zarzucając MKiŚ, że nie podejmowało inicjatyw na rzecz rozwoju technologii gospodarczego wykorzystania metanu kopalnianego.

NIK zwróciła uwagę, że choć od 2019 r. polskie przedsiębiorstwa wydobywcze mogą ubiegać się o dofinansowanie w ramach programu "Zmniejszenie uciążliwości wynikających z wydobywania kopalin" który obejmuje również redukcję emisji metanu, do czasu zakończenia kontroli tylko jeden beneficjent złożył wnioski o pożyczkę na prawie 160 mln zł. W ocenie Izby, tak niskie zainteresowanie wskazuje, że warunki dotacji nie stanowią wystarczającej zachęty dla przedsiębiorstw do korzystania z tego programu.

W marcu 2024 r. strona polska przekazała do Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji UE wstępną propozycję pomocy publicznej, obejmującą system zachęt do redukcji emisji metanu. Komisja Europejska wstępnie zaakceptowała program, jednak zażądała szczegółowych informacji dotyczących technologii, harmonogramu, kosztów, źródeł finansowania oraz planowanych poziomów redukcji emisji. W ramach inicjatywy zaproponowano pięcioletni program wsparcia o wartości 2 mld zł, obejmujący pożyczki i dotacje na budowę infrastruktury do pozyskiwania i wykorzystania metanu w sektorze wydobywczym. "Na dzień zakończenia kontroli wnioskowana pomoc publiczna nie została zgłoszona do notyfikacji przez UE. W ocenie NIK jest to potrzebne i potencjalnie korzystne wsparcie, jednak spóźnione" - wskazano w raporcie.

Minister Klimatu i Środowiska ogłosił zerową stawkę opłaty eksploatacyjnej za metan z węgla kamiennego w 2024 r., co według resortu miało zachęcić przedsiębiorców do inwestycji w technologie wykorzystania metanu kopalnianego. W ocenie NIK skuteczność takiej zachęty jest jednak „wątpliwa”.

W lutym 2022 r. Minister Aktywów Państwowych wydał rozporządzenie określające szczegółowe warunki wsparcia dla PGG, PKW i Węglokoks Kraj, jednak wykluczono z kosztów kwalifikowanych nakłady inwestycyjne na rozwój technologii, w tym ograniczających emisję metanu. Zdaniem NIK brak wsparcia na technologie redukujące emisję metanu naraża spółki na kary finansowe wynikające z rozporządzenia metanowego. Koszty tych kar będą prawdopodobnie pokrywane z budżetu państwa w ramach dopłat do redukcji zdolności produkcyjnych. W Ministerstwie Przemysłu nie były prowadzone analizy dotyczące działań legislacyjnych umożliwiających inwestycje w technologie redukcji emisji metanu – dodała Izba.

Czytaj też: NIK o "poważnych nieprawidłowościach"

Zdaniem przedsiębiorców górniczych, którzy przekazali swoją opinię NIK podczas kontroli, europejski system handlu emisjami stanowi istotną barierę dla gospodarczego wykorzystania metanu kopalnianego w Polsce. Z systemu handlu pozwoleniami na emisje wyłączone są instalacje wykorzystujących wyłącznie biomasę, co stawia metan kopalniany w mniej korzystnej pozycji, mimo jego potencjalnie niższych emisji CO2 na jednostkę energii w porównaniu do biomasy. Spalanie metanu emituje około 202 g CO2/kWh, co jest wynikiem korzystnym energetycznie; dla porównania, biomasa emituje 400–600 g CO2/kWh, co wynika z jej niższej efektywności spalania i wyższej zawartości węgla - wskazała NIK.

Po kontroli NIK wniosła do Ministra Przemysłu (Ministra Energii) o kontynuację prac nad notyfikacją pomocy publicznej w ramach programu systemu zachęt do redukcji emisji metanu, który stanowi pomoc publiczną w rozumieniu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i podlega notyfikacji do Komisji Europejskiej. Wysokość środków pomocowych dla beneficjentów programu powinna być powiązana z harmonogramem ograniczenia emisji metanu określonym w rozporządzeniu metanowym - dodali przedstawiciele Izby.

Program - dodała Izba - powinien koncentrować się przede wszystkim na inwestycjach w technologie dojrzałe, czyli już stosowane i modernizowane rozwiązania, takie jak efektywne odmetanowanie, kogeneracja, stacje odmetanowania oraz systemy gazometryczne. Możliwe jest również uwzględnienie w programie technologii, które nie są jeszcze stosowane w polskim górnictwie, lecz mają potencjał do znaczącego ograniczenia emisji metanu. Przykładem takiej technologii jest wykorzystanie metanu wentylacyjnego - uważa NIK.

"Najwyższa Izba Kontroli dostrzega potrzebę zainicjowania zmiany przepisów prawa polegających na wyłączeniu z systemu UE ETS instalacji wykorzystujących metan kopalniany o całkowitej nominalnej mocy cieplnej przekraczającej 20 MW. Uzasadnieniem dla takiej zmiany jest relatywnie niższa emisja CO2 przy spalaniu metanu w porównaniu do biomasy" - konkluduje NIK.