Przeczytaj całą opinię Komisji Weneckiej

EUROPEJSKA KOMISJA NA RZECZ DEMOKRACJI PRZEZ PRAWO (KOMISJA WENECKA)

OPINIA DOTYCZĄCA NOWELIZACJI POLSKIEJ USTAWY Z DNIA 25 CZERWCA 2015 O TRYBUNALE KONSTYTUCYJNYM przyjęta przez Komisję Wenecką na 106 Sesji Plenarnej (Wenecja, 11-12 marca 2016) na podstawie uwag przedstawionych przez: Veronikę BILKOVĄ (Członek Komisji, Republika Czeska) Sarah CLEVELAND (Członek Komisji, USA) Michaela FRENDO (Członek Komisji, Malta) Christopha GRABENWARTERA (Członek Komisji, Austria) Jean-Claude‘a SCHOLSEMA (Zastępca Członka Komisji, Belgia) Kaarla TUORI (Członek Komisji, Finlandia)

1. W liście z dnia 23 grudnia 2015 Minister Spraw Zagranicznych Rzeczpospolitej Polskiej, Witold Waszczykowski, zwrócił się do Komisji Weneckiej z wnioskiem o wydanie opinii na temat kwestii konstytucyjnych zawartych w dwóch projektach legislacyjnych przewidujących wprowadzenie zmian w Ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 25 czerwca 2015 r. (zwanej w dalszej części "Ustawą"), które wpłynęły do Sejmu w dniach 2 i 15 grudnia 2015r.. W liście z dnia 31 grudnia 2015r. Minister Waszczykowski przekazał Komisji Weneckiej zmiany do Ustawy, które zostały przyjęte w dniu 22 grudnia 2015r. i ogłoszone w dniu 28 grudnia 2015r. (zwane w dalszej części "Nowelizacją”). W dniu 14 stycznia 2016r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych przekazało angielskie tłumaczenie Ustawy i Nowelizacji (CDL-REF(2015)009) wraz z tłumaczeniem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015r. oraz Uzasadnienie (CDL-REF(2016)015).

2. Komisja Wenecka zaprosiła PP. Veronikę Bilkovą, Sarah Cleveland, Michaela Frendo, Christopha Grabenwartera, Jean-Claude’a Scholsema oraz Kaarla Tuori jako sprawozdawców do przygotowania wspomnianej opinii.

3. W dniach 8-9 lutego 2016r. delegacja Komisji w składzie PP. Grabenwarter, Scholsem i Tuori, pod przewodnictwem Przewodniczącego Komisji Gianni Buquicchio i w towarzystwie przedstawiciela Sekretariatu Komisji Schnutza Dürra przebywała w Warszawie. Delegacja spotkała się – w porządku chronologicznym – z Pierwszym Przewodniczącym Sądu Najwyższego oraz z sędziami Sądu Najwyższego (równolegle do tej wizyty, Przewodniczący Komisji Weneckiej spotkał się z Prezydentem Rzeczpospolitej Polskiej), Przewodniczącym Krajowej Rady Sądownictwa oraz członkami Rady, Ministrem Spraw Zagranicznych wraz z przedstawicielami świata nauki, Marszałkiem i przedstawicielami Senatu (wraz z przedstawicielami opozycji), Marszałkiem i przedstawicielami Sejmu (wraz z przedstawicielami opozycji), Wicepremierem i przedstawicielami jego Ministerstwa oraz Ministerstwem Sprawiedliwości wraz z przedstawicielami świata nauki, organizacjami pozarządowymi (Fundacją Helsińską w Polsce i Ordo Iuris), Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Prezesem i Wiceprezesem Trybunału Konstytucyjnego oraz trzema sędziami Trybunału, Ministrem Sprawiedliwości oraz ministrami Kancelarii Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej. Komisja Wenecka wyraża wdzięczność Ministerstwu Spraw Zagranicznych za zorganizowanie wizyty.

4. Sprawozdawcy przygotowali uwagi na podstawie przetłumaczonych na jęz. angielski aktów prawnych udostępnionych im przez polskie władze oraz wyników wizyty w Warszawie. W odpowiedzi na projekt opinii, Rząd Rzeczpospolitej Polskiej przekazał swoje stanowisko, które zostało uwzględnione przez sprawozdawców. Stanowisko zostanie opublikowane na stronie Komisji Weneckiej. W dniu 10 marca 2016r. sprawozdawcy spotkali się w Wenecji z delegacją polskiego rządu; w czasie spotkań omawiano nadesłane stanowisko.

5. Projekt opinii omówiony został na wspólnym spotkaniu Podkomisji ds. Sprawiedliwości Konstytucyjnej i Instytucji Demokratycznych w Wenecji w dniu 10 marca 2016r. Po wymianie poglądów z delegacją Rządu polskiego pod przewodnictwem Konrada Szymańskiego, Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, Komisja przyjęła niniejsza opinię na 106 sesji plenarnej (Wenecja, 11-12 marca 2016r.).

6. Wniosek o wydanie opinii przez Komisję Wenecką dotyczy zmian do Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zgłoszonych w grudniu 2015r. Chociaż Nowelizacja nie dotyczy bezpośrednio składu Trybunału Konstytucyjnego, oczywiste jest, że ma z nim rzeczywisty związek, chociażby dlatego, że jedno z postanowień zawartych w Nowelizacji ustanawia dla Trybunału kworum (13 z 15 sędziów), którego nie można osiągnąć bez pełnego składu.

7. W świetle tego związku, władze polskie przekazały Komisji Weneckiej nie tylko tłumaczenia Ustawy i Nowelizacji (CDL-REF(2016)009), ale również orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015r. oraz Uzasadnienie, które dotyczy zarówno Nowelizacji z 22 grudnia 2015r., jak i kwestii mianowania sędziów (CDL-REF(2016)015).

8. Niniejsza opinia dotyczy składu Trybunału jedynie tam, gdzie jest to niezbędne dla zrozumienia problemów konstytucyjnych, jakie mogą wyniknąć z Nowelizacji (patrz część E poniżej). Nie ma potrzeby analizowania Nowelizacji z dnia 19 listopada 2015r., ponieważ została ona uznana za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 9 grudnia 2015r. Wydaje się, że orzeczenie to rozstrzygnęło kwestie poruszone we wspomnianych zmianach.

9. Komisja Wenecka z radością odnosi się do faktu, że wszyscy rozmówcy, z którymi delegacja spotkała się podczas wizyty podkreślali, że są za tym, aby Trybunał Konstytucyjny mógł gwarantować nadrzędność Konstytucji. Można to przyjąć za wspólne stanowisko wszystkich sił politycznych w Polsce oraz za podstawę znalezienia rozwiązania obecnej sytuacji.

10. Aby zrozumieć problem konstytucyjny wynikający z Nowelizacji, należy przypomnieć chronologię wydarzeń, które doprowadziły do jej przyjęcia. Poniższe zestawienie jest z konieczności niepełne i zawiera jedynie najważniejsze wydarzenia istotne dla opinii:

11. W dniu 11 lipca 2013r. ówczesny Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej Bronisław Komorowski przedłożył Sejmowi projekt Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Sejm druk nr 1590). Projekt był przygotowany z inicjatywy grupy roboczej, w skład której wchodzili byli i obecni sędziowie Trybunału, wśród nich Prezes Trybunału.

12. Od marca do maja 2015r. Specjalna Podkomisja ds. Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a następnie połączone Komisje Ustawodawcza oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka przygotowały sprawozdania dotyczące projektu ustawy. Prezydent Trybunału Konstytucyjnego, Urząd Prokuratora Generalnego oraz Krajowa Rada Sądownictwa uczestniczyli w tych pracach jako goście zaproszeni przez Sejm.

13. W dniu 25 czerwca 2015r., Sejm przyjął Ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, która weszła w życie z dniem 30 sierpnia 2015r. W Artykule 137 Ustawa przewidywała, że odchodzący Sejm VII kadencji dokona wyboru następców wszystkich sędziów, których mandat wygaśnie w 2015 roku, wraz z tymi, których mandat wygaśnie po zakończeniu kadencji obecnego Sejmu VII kadencji.

14. W dniu 8 października 2015r., podczas swojej ostatniej sesji, Sejm wybrał pięciu sędziów - trzech, którzy mieli zastąpić sędziów odchodzących w dniu 6 listopada 2015r. oraz dwóch, którzy mieli zastąpić sędziów odchodzących odpowiednio 2 i 8 grudnia. Do chwili obecnej Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej nie odebrał ślubowania od żadnego z wybranych "sędziów październikowych".

15. W dniu 23 października 2015r., grupa posłów Prawa i Sprawiedliwości złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego kwestionujący konstytucyjność wyboru wszystkich pięciu sędziów (sprawa K 29/15). Wniosek ten został wycofany w dniu 10 listopada 2015 r., a Trybunał Konstytucyjny przerwał postępowanie w tej sprawie.

16. W dniu 12 listopada 2015 r. odbyło się pierwsze posiedzenie Sejmu VIII kadencji.

17. W dniu 17 listopada 2015r. grupa posłów (z Platformy Obywatelskiej) ponownie złożyła identyczny wniosek ws. Ustawy, jak ten który został wycofany w dniu 10 listopada 2015r. (sprawa nr K 34/15).

18. W dniu 19 listopada 2015r. Sejm znowelizował Ustawę. Nowelizacja wpłynęła do Sejmu trzy dni wcześniej i została podpisana przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej następnego dnia. Nowelizacja wprowadziła trzyletnią kadencję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, który mógłby ponownie ubiegać się o to stanowisko i wygaszała kadencję obecnego Prezesa i Wiceprezesa. Przewidywała także, że kadencja sędziego TK rozpoczyna się z przyjęciem ślubowania przez Prezydenta.

19. W dniu 23 listopada 2015r. grupa posłów złożyła skargę konstytucyjną na nowelizację Ustawy przyjętą w dniu 19 listopada 2015r. (sprawa K 35/15). Tego samego dnia podobną skargę złożył Rzecznik Praw Obywatelskich (K 37/15). W dniach 24 i 30 listopada kolejne skargi konstytucyjne zostały złożone przez, odpowiednio, Krajową Radę Sądownictwa oraz I Prezes Sądu Najwyższego (K 38/15 i 40/15).

20. W dniu 25 listopada 2015r., Sejm przyjął pięć uchwał unieważniających pięć uchwał z dnia 8 października 2015r. w sprawie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego przyjętych przez Sejm VII kadencji.

21. Dwóch sędziów i Prezes Trybunału poprosiło o wyłączenie ich z rozpatrywania sprawy nr K 34/15 w dniu 25 listopada 2015 r. (prośba została przyjęta przez Trybunał w dniu 30 listopada 2015r.).

22. W dniu 30 listopada 2015r.: Na podstawie Art.755(1) i 730(2) Kodeksu Postępowania Cywilnego w związku z Art. 74 Ustawy, Trybunał Konstytucyjny zdecydował o zastosowaniu środków prewencyjnych i zwrócił się do Sejmu, aby powstrzymał się od wybierania nowych sędziów do momentu wydania ostatecznego wyroku w sprawie K 34/15.

23. W dniu 1 grudnia 2015r. Trybunał Konstytucyjny (w pełnym składzie) złożył wniosek do Prezesa Trybunału wnosząc o rozpatrzenie sprawy K 34/15 przez skład pięciu sędziów.

24. Pomimo środków zapobiegawczych podjętych przez Trybunał Konstytucyjny, w dniu 2 grudnia 2015r. Sejm dokonał wyboru pięciu nowych sędziów i przyjął pięć uchwał.

25. Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej odebrał ślubowanie od tych sędziów odpowiednio w dniu 3 grudnia o godz. 1:30 rano (czterech sędziów) oraz 9 grudnia (jeden sędzia). Prezes Trybunału przyznał tym pięciu osobom status pracowników Trybunału, którzy nie wykonują obowiązków związanych z orzekaniem.

26. W dniu 3 grudnia 2015r., Trybunał Konstytucyjny – w składzie pięcioosobowym – wydał orzeczenie dotyczące skargi z dn. 17 listopada 2015 r. (K 34/15). Uznał, że podstawa prawna wyboru trzech sędziów, którzy mieli zastąpić sędziów, których mandat wygasał przed zakończeniem kadencji poprzedniego Sejmu jest ważna i Prezydent miał obowiązek odebrać od nich ślubowanie. Podstawę prawną wyboru dwóch pozostałych sędziów uznano za niezgodną z Konstytucją.

27. W dniu 4 grudnia 2015r. grupa posłów złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego zarzucając niezgodność z Konstytucją uchwał Sejmu przyjętych w dniu 25 listopada 2015r. oraz uchwał Sejmu ws. wyboru pięciu sędziów Trybunału przyjętych w dn. 2 grudnia 2015 r. (sprawa nr U 8/15).

28. W dn. 9 grudnia 2015r. Trybunał Konstytucyjny orzekał o zgodności z Konstytucją Nowelizacji z 19 listopada wprowadzonych do Ustawy o Trybunale (sprawa nr K 35/15). Stwierdził, że naruszenie Regulaminu Sejmu samo w sobie nie sprawia, że cała nowelizacja jest niezgodna z Konstytucją. Jednak Art. 137a został uznany za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim stanowi on o wyborze przez nowy Sejm trzech sędziów, którzy mają zastąpić sędziów, których kadencja zakończyła się 6 listopada 2015r. Trybunał stwierdził również, że kadencja sędziów TK rozpoczyna się w momencie ich wyboru, a nie w dniu złożenia ślubowania. Za niezgodny z Konstytucją uznano również okres 30 dni, jakie ma Prezydent na odebranie ślubowania od sędziów wybranych przez Sejm. Poza tym, Trybunał stwierdził, że wprowadzenie trzyletniej kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału jest zgodne z Konstytucją, ale możliwość ubiegania się przez nich o kolejną kadencję narusza Konstytucję, ponieważ może zagrozić niezawisłości sędziów. I wreszcie wcześniejsze wygaśnięcie kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału uznano za niezgodne z Konstytucją.

29. W liście z 10 grudnia 2015r. Szefowa Kancelarii Premiera wyraziła wątpliwości, czy Trybunał obradował w odpowiednim składzie wydając orzeczenie z dn. 3 grudnia 2015r. (sprawa K 34/15) oraz, czy orzeczenie to można opublikować w Dzienniku Ustaw. Prezes Trybunału odpowiedział, że orzeczenia Trybunału muszą być opublikowane, zgodnie z Art. 190(1) i (2) Konstytucji.

30. W dniu 22 grudnia 2015 r. Sejm przyjął nowelizację Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (przyjętą przez Senat w dn. 24 grudnia 2015 r. i opublikowaną w dn. 28 grudnia 2015r.). Nowelizacja przewiduje, że Trybunał, co do zasady, orzekać ma w pełnym składzie 13 spośród 15 sędziów, choć niektóre kwestie (skargi indywidualne i pytania prawne) wymagać będą obecności tylko siedmiu sędziów. Decyzje podejmowane w pełnym składzie wymagać będą większości dwóch trzecich, a nie jak dotychczas zwykłej większości. Trybunał będzie również musiał rozpatrywać wnioski w kolejności, w jakiej zostały złożone. Wcześniejsze wygaśnięcie mandatu sędziego nie będzie już stwierdzane przez Zgromadzenie Ogólne Trybunału Konstytucyjnego. Zgromadzenie przygotuje wniosek do Sejmu o stwierdzenie "wygaśnięcia" mandatu i to Sejm dokona takiego stwierdzenia. Nowelizacja daje prawo Prezydentowi Rzeczpospolitej Polskiej i Ministrowi Sprawiedliwości do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko sędziemu Trybunału. Nowelizacja usuwa z Ustawy niektóre postanowienia, np. Art. 16 (niezawisłość sędziów), Art. 17(1) (skład Trybunału), Art. 17(2) (brak możliwości reelekcji) oraz cały Rozdział 10 (postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej).

31. W dn. 11 stycznia 2016r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił, że na posiedzeniu niejawnym w dn. 7 stycznia 2016r. umorzył postępowanie w sprawie skargi złożonej 4 grudnia 2015r. (sprawa nr U 8/15) na uchwały o wyborze pięciu nowych sędziów ponieważ uchwały te nie są aktami normatywnymi, które podlegają kontroli Trybunału.

32. Na tej podstawie w dn. 12 stycznia 2016r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego przyjął do składu orzekającego dwóch sędziów wybranych w grudniu 2015r., którzy zastąpili dwóch sędziów odchodzących w grudniu.

33. W dn. 14 stycznia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny, w pełnym składzie, postanowił rozpatrzyć sprawę nr K 47/15 – analiza konstytucyjności Nowelizacji z 22 grudnia 2015 – na podstawie Konstytucji, nie stosując Nowelizacji do tej sprawy, ponieważ dotyczy ona bezpośrednio funkcjonowania Trybunału. Dwóch nowo wybranych sędziów zgłosiło zdania odrębne twierdząc, że Nowelizacja z 22 grudnia 2015r. już weszła w życie i należy ją stosować w sprawie, w której przedmiotem rozpatrywania jest ona sama.

34. W dniu 30 stycznia 2016 r. Sejm przyjął Ustawę Budżetową, która zmniejszyła budżet Trybunału o ok. 10%.

35. Nowelizacja z 22 grudnia 2015 r. została zaskarżona do Trybunału jako sprawa nr K 47/15.

36. Nowelizacja przewiduje swoje własne natychmiastowe wejście w życie (brak vacatio legis, które pozwoliłoby na jej przetestowanie zanim wejdzie w życie). Gdyby do tej sprawy Trybunał zastosował Nowelizację, nie mógłby orzekać, ponieważ obecnie ma jedynie 12 sędziów orzekających i nie miałby wymaganego kworum 13 Sędziów.

37. Komisja Wenecka stanęła wobec potencjalnego non liquet (decyzja o odroczeniu wyroku ze wzgl. niemożność rozstrzygnięcia wątpliwego zagadnienia) w postępowaniu przed sądem konstytucyjnym w dwóch sprawach. W 2006r. w opinii dla Rumunii Komisja Wenecka została poproszona o przeanalizowanie, czy można byłoby zablokować działanie sądu konstytucyjnego gdyby - z powodu wyłączeń – liczba sędziów spadła poniżej wymaganego kworum. Komisja stwierdziła, że "(...) należy zapewnić, aby Sąd Konstytucyjny będący gwarantem Konstytucji funkcjonował jako instytucja demokratyczna. Możliwość wykluczenia sędziów nie może prowadzić do niemożności orzekania przez Sąd. Przepisy Kodeksu Postępowania Cywilnego są odpowiednie dla sądownictwa powszechnego, gdzie zawsze możliwe jest zastąpienie wyłączonego sędziego innym. Tak nie jest w przypadku Sądu Konstytucyjnego. Jeśli przepisy o kwestionowaniu udziału sędziów uznano w Rumunii za niezbędne, będą musiały być stosowane wobec Sadu Konstytucyjnego w sposób szczególny, aby wykluczyć możliwość sytuacji non liquet poprzez zastosowanie fundamentalnej zasady, że Sąd Konstytucyjny jest gwarantem nadrzędności Konstytucji.

38. W opinii amicus curiae ("przyjaciela sądu") dla Sądu Konstytucyjnego w Albanii, Komisja Wenecka została poproszona o przeanalizowanie, czy Sąd może zbadać zgodność z Konstytucją ustawy, która dotyczy sędziów tego Sądu i w związku z którą sędziowie normalnie wyłączyliby się z orzekania. Jednak wyłączenie kilku sędziów doprowadziłoby do braku kworum i do niemożności odbycia posiedzenia Sądu. W takiej sytuacji Komisja Wenecka stwierdziła, że upoważnienie Sądu do działania wynika z konieczności zagwarantowania, że żadna ustawa nie jest wykluczona spod kontroli zgodności z Konstytucją, dotyczy to również ustaw dotyczących sędziów.

39. W orzeczeniu z dn.14 stycznia, w którym przyjęto wniosek o zbadanie Nowelizacji, Trybunał stwierdził, że może dokonać oceny Nowelizacji bezpośrednio na podstawie Konstytucji. O ile sędziowie sądów powszechnych są związani Konstytucją i ustawami (Art.178 Konstytucji), sędziowie Trybunału Konstytucyjnego związani są jedynie Konstytucją (Art. 195(1) Konstytucji). Takie rozróżnienie jest zgodne z dwiema wspomnianymi powyżej opiniami Komisji Weneckiej; jest to także podstawa do zbadania Nowelizacji bez jej zastosowania w tym przypadku.

40. Jednak Komisja Wenecka uważa, że nawet bez tej podstawy konstytucyjnej, ocena taka mogłaby zostać uzasadniona szczególnym charakterem samego sądownictwa konstytucyjnego. To źródło władzy (władza konstytuująca), a nie zwykły ustawodawca, powierza Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencje w zakresie zagwarantowania nadrzędności Konstytucji. Ustawodawstwo dot. Trybunału Konstytucyjnego musi pozostać w granicach Konstytucji, a jego podstawa prawna również musi podlegać kontroli Trybunału.

41. Prosty akt legislacyjny, który grozi uniemożliwieniem kontroli konstytucyjności prawa musi zostać oceniony ze względu na zgodność z Konstytucją zanim będzie mógł być zastosowany przez sąd. W przeciwnym przypadku, zwykła ustawa, która stwierdza "niniejszym znosi się kontrolę konstytucyjności prawa – ustawa wchodzi w życie natychmiast" mogłaby stać się smutnym końcem kontroli konstytucyjności prawa przez sądy. Sama koncepcja nadrzędności Konstytucji implikuje, że ustawa, co do której istnieje domniemanie, że zagraża kontroli konstytucyjności prawa przez sądy musi zostać poddana kontroli – a w razie konieczności, uchylona – Trybunału Konstytucyjnego zanim wejdzie w życie.

42. Podczas swojej wizyty delegacja Komisji Weneckiej została poinformowana, że Rząd poczeka z przedstawieniem swojego stanowiska w toczącej się sprawie do wydania opinii przez Komisję Wenecką. Jednakże brak takiego stanowiska nie może uniemożliwiać Trybunałowi Konstytucyjnemu orzekania w sprawie, w której decyzja jest kwestią pilną dla całego systemu sądowej kontroli konstytucyjności prawa w Polsce. Chociaż Rząd nie uczestniczył w postępowaniu i posiedzeniu Trybunału Konstytucyjnego w dn. 9 marca 2016, przedłożył swoje stanowisko Komisji Weneckiej.

43. W dn. 9 marca 2016r. Trybunał Konstytucyjny uznał Nowelizację z 22 grudnia za niezgodną z Konstytucją. Komisja nie mogła szczegółowo przeanalizować tego orzeczenia, ale stwierdzenie niekonstytucyjności wprowadzonych zmian jest zgodnie z niniejszą opinią. Niestety, Rząd oświadczył, że nie opublikuje tego orzeczenia, ponieważ Trybunał nie procedował zgodnie z procedurą przewidzianą w Nowelizacji. Niezależnie od wyniku tego orzeczenia, standardy europejskie i międzynarodowe wymagają poszanowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

44. Niniejsza analiza skupia się na kluczowych aspektach Nowelizacji z dn. 22 grudnia 2015r., które bezpośrednio dotyczą skutecznego funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Niniejsza opinia nie bada innych aspektów, takich jak anulowanie niektórych ważnych procedur, np. ustalenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej. Komisja Wenecka ma świadomość, że te inne zmiany są przedmiotem kontroli ze strony Trybunału w toczącej się sprawie nr K 47/15.

45. Od początku Komisja Wenecka odnosiła się do krytyki ze strony Rządu, że od 2010 roku sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności jego Prezes, uczestniczyli w dyskusjach grupy roboczej ds. reformy postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. O ile nie jest rolą sądu konstytucyjnego i jego członków uczestniczenie w debacie politycznej, w tym w debatach na temat reformy Konstytucji, wspólną cechą kultury konstytucyjnej w Europie, że sądy konstytucyjne mogą wypowiadać się o propozycjach reform, które ich dotyczą; w wielu przypadkach uczestniczą w pracach grup przygotowujących projekty przepisów. Powodem tego jest ich doświadczenie i wkład, jaki wnoszą.

46. Na przykład w Niemczech powszechną praktyką jest przesyłanie projektów ustaw i traktatów międzynarodowych dotyczących kompetencji i postępowania przed Federalnym Sądem Konstytucyjnym do tego Sądu w celu ich skomentowania. W Austrii Sąd Konstytucyjny informowany jest o wielu projektach ustaw federalnych i zapraszany do ich komentowania we wstępnej procedurze pisania projektów zanim trafią do Parlamentu. W wyjątkowych przypadkach Parlament Austrii zaprasza Sąd Konstytucyjny do uczestnictwa w pracach Parlamentu lub przynajmniej do przedstawienia uwag. W takich przypadkach, austriacki Sąd Konstytucyjny zachowuje powściągliwość. Często odwołuje się do ewentualnych przyszłych spraw, w jakich pojawić się może taka kwestia i dlatego nie przedstawia uwag. Jednak, jeżeli chodzi o procedurę i kompetencje samego Sądu Konstytucyjnego, regularnie przedstawia uwagi Rządowi i/lub Parlamentowi.

47. Na koniec należy wskazać, że w dn. 25 listopada 2015 r. Prezes i dwóch Sędziów Trybunału, którzy wystąpili w roli ekspertów podczas redagowania nowej Ustawy o Trybunale wycofali się z rozpatrywania zgodności tej Ustawy z Konstytucją (sprawa nr 34/15). W tym kontekście i w takiej sytuacji, uczestnictwo przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości w dyskusjach o projekcie Ustawy nie szkodzi konstytucyjnym uprawnieniom Parlamentu jako ustawodawcy.

48. W związku z tym, Komisja Wenecka nie może podzielić krytyki wyrażanej w związku z uczestniczeniem Trybunału Konstytucyjnego w dyskusjach dotyczących jego własnych kompetencji i procedur o ile nie prowadzi to do sytuacji, kiedy sędziowie wykraczają poza występowanie w roli ekspertów.

49. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r. określa skład i kompetencje Trybunału w Rozdziale VIII Sądy i Trybunały, zwłaszcza w części zatytułowanej "Trybunał Konstytucyjny". Artykuły 188-193 wymieniają kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Art.194 stanowi, że "Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9-letnią kadencję spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny" (pkt. 1). Art. 195 podkreśla, że "sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji" (pkt. 1) oraz że "w okresie zajmowania stanowiska nie mogą należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów" (pkt. 3). Art.197 dodaje, że "organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa". Ustawa taka została przyjęta po raz pierwszy w 1997 roku.

50. Postanowienia ogólne dotyczące Trybunału Konstytucyjnego znajdują się w Art. 188-197 Konstytucji RP. Zasady te niewiele mówią o organizacji Trybunału Konstytucyjnego I postępowaniu przed nim, kwestie te pozostawiono ustawodawcy. Art. 197 Konstytucji brzmi następująco: "Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa."

51. Jednak Konstytucja gwarantuje niezawisłość sędziów Trybunału Konstytucyjnego w sprawowaniu ich urzędu (Art. 195(1)). Inne przepisy Konstytucji mówią o wyborze sędziów (Art. 194), warunkach ich pracy (Art. 195(2)), czego nie mogą robić (Art. 195(3)) oraz o immunitecie (Art. 196).

52. Art. 190(5) Konstytucji zawiera szczególny wymóg dotyczący większości przy wydawaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego: "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów."

53. Nowelizacja z 22 grudnia 2015 r. znacząco zmienia procedurę działania Trybunału pod wieloma względami. Głównym elementem jest postanowienie, że kiedy Trybunał orzeka w pełnym składzie, oznacza to, że musi mieć wówczas kworum 13 z 15 sędziów, że decyzje o niekonstytucyjności ustaw mogą być podejmowane jedynie większością dwóch trzecich głosów orzekających sędziów, oraz że sprawy rozpatrywane są w kolejności, w jakiej wpłynęły do Trybunału. Te elementy proceduralne należy przeanalizować indywidualnie, następnie analizując ich łączny skutek.

54. Zgodnie ze znowelizowana treścią Art. 80(2) Ustawy, terminy rozpraw albo posiedzeń niejawnych, na których rozpatrywane są wnioski w ramach kontroli zgodności prawa z Konstytucją ustalane są w kolejności wpływu spraw do Trybunału Konstytucyjnego. Od zasady tej nie ma wyjątku i zgodnie z Art. 2 Nowelizacji, zasada ta dotyczy wszystkich toczących się spraw, dla których nie wyznaczono jeszcze terminu rozprawy. Takie rozumienie tego przepisu potwierdzili delegacji Komisji Weneckiej Rząd oraz większość parlamentarna, która postrzega tę zasadę jako sposób zwiększenia prawa obywateli do sprawiedliwego procesu w rozsądnym czasie. Jest to na swój sposób logiczne, ale pogłębia wpływ nowej zasady na pracę Trybunału. Przed Nowelizacją nie było takiej zasady.

55. Zanim przejdziemy do prawnych rozważań na Nowelizacją, należy odnieść się do powodu jej przyjęcia. Podczas wizyty delegacji Komisji Weneckiej, krytykowano czas trwania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Czas trwania postępowania to ważna kwestia na gruncie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Gdyby okazało się, że jest systemowy problem długiego czasu postępowania, reakcja na taką sytuację byłaby nie tylko politycznie uzasadniona, ale mogłoby się okazać, że Konwencja nakłada taki obowiązek.

56. Jednakże statystyki i materiał przedstawiony Komisji Weneckiej przed, w czasie i po jej wizycie nie jest potwierdza, że istnieje taki strukturalny problem, który wymagałby natychmiastowej i daleko idącej reakcji. Zgodnie ze statystykami Trybunału Konstytucyjnego, przeciętny czas rozpatrywania sprawy zakończonej wydaniem orzeczenia wynosił 21 miesięcy i tylko cztery sprawy z 2012 i 2013 nadal toczą się przed Trybunałem.

57. Należy wskazać, że Art. 80(2) Ustawy nie stwierdza wprost, że wnioski wpływające do Trybunału rozpatrywane będą w kolejności zarejestrowania spraw w Trybunale. Jeśli celem powyższego przepisu jest ustalenie kolejności rozpoczęcia badania lub rozpatrywania sprawy, nie wykluczałoby to możliwości, aby Trybunał Konstytucyjny rozstrzygał w niektórych sprawach wcześniej (lub później) ze względu na szczególne okoliczności konkretnego postępowania. Czasami może okazać się, że Trybunał Konstytucyjny powinien zahamować lub przyspieszyć niektóre postępowania. Zgodnie z taką interpretacją, Trybunał Konstytucyjny nie ogłaszałby swoich wyroków zaraz po rozprawie, ale robiłby to na późniejszym etapie. W ten sposób spowalniając procedurę, nowa praktyka mogłaby rozwiązać specyficzny problem kierowania pytań prawnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ale nie może być remedium na główny problem przedstawiony w niniejszej opinii, że może wystąpić potrzeba przyspieszenia procedury w pilnych sprawach.

58. Z porównawczego punktu widzenia, tylko w kilku państwach sądy konstytucyjne zobowiązane są do rozpatrywania wpływających spraw w określonym porządku chronologicznym. Przypadek Luksemburga wspomniany przez Rząd należy odróżnić od nowej polskiej ustawy. Zgodnie z Art. 3 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w Luksemburgu, Trybunał Konstytucyjny prowadzi rejestr ogólny, w którym zapisywane są sprawy w kolejności ich wpłynięcia, podpisywany przez Prezesa Trybunału. Rejestr określa kolejność rozpatrywania spraw. Jednak Trybunał może, ze względu na szczególne okoliczności, zdecydować o rozpatrzeniu sprawy w trybie priorytetowym.

59. Badając Art. 80(2) należy również brać pod uwagę możliwość zwrócenia się o orzeczenie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ECJ) na postawie Art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z przepisem tego Artykułu, sądy krajowe wydające orzeczenie w ostatniej instancji w sprawach związanych z interpretacją Traktatów UE lub ważnością i interpretacją aktów wydanych przez instytucje, ciała, urzędy lub agencje Unii, występują do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia prejudycjalnego.

60. W ciągu ostatnich dwudziestu lat, różne sądy konstytucyjne (wśród nich włoski, belgijski, niemiecki i austriacki) zwracały się o wydanie orzeczenia prejudycjalnego do ECJ. Zapytania sądów konstytucyjnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przestały być wyjątkiem, a stały się cechą Europejskiego Prawa Konstytucyjnego. Polski Trybunał Konstytucyjny poszedł za tymi przykładami i w dn. 20 lipca 2015r. skierował zapytanie w sprawie Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO – Sprawa C-390/15).

61. Dlatego należy zagwarantować, aby takie wnioski o wydanie orzeczenia kierowane do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie zablokowały funkcjonowania Trybunału. Orzeczenie prejudycjalne w naturalny sposób spowalnia postępowanie w sądzie krajowym, ponieważ zostaje ono zawieszone na czas postępowania w Trybunale Sprawiedliwości. Ścisłe stosowanie zasady kolejności z Art. 80(2) Ustawy doprowadziłoby do niemożności rozstrzygnięcia przez Trybunał w żadnej innej sprawie zanim Trybunał Sprawiedliwości nie wyda orzeczenia, co doprowadziłoby do konfliktu prawa polskiego z prawem UE.

62. Nawet poza tak ekstremalnymi przypadkami, Europejska Konwencja Praw Człowieka może wymagać innej kolejności spraw. Zarówno Art. 6 ECHR i Art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej wymagają prowadzenia postępowania w rozsądnym czasie. Już w 1996 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka (w składzie Wielkiej Izby) stwierdził, że rola sądu konstytucyjnego “jako strażnika Konstytucji sprawia, że czasami musi on wziąć pod uwagę inne względy niż sama kolejność chronologiczna, w jakiej sprawy wpisywane są do rejestru, takie jak charakter sprawy, jej znaczenie w sensie politycznym i społecznym’’ Organizacje pozarządowe, które spotkały się z Komisją Wenecką wspomniały o tym w związku z prawem rodzinnym i innymi kwestiami kluczowymi dla praw człowieka, również te organizacje, które, co do zasady, opowiadały się za nowelizacją przyjętą 22 grudnia 2015 r. Trybunał musi być w stanie rozpatrywać pilne sprawy dotyczące praw człowieka w trybie priorytetowym.

63. Poza tym, sądy konstytucyjne muszą być w stanie szybko orzekać w pilnych sprawach dot. funkcjonowania organów konstytucyjnych, na przykład, kiedy istnieje niebezpieczeństwo zablokowania systemu politycznego, jak ma to miejsce w przypadku Polski.

64. Dlatego nie jest czymś nadzwyczajnym, że zwykła ustawa określa – nieraz bardzo krótki i rygorystyczny – termin niektórych rodzajów pilnego postępowania.

65. Podsumowując, wszelkie nałożenie obowiązku odbywania rozpraw i orzekania - w ściśle określonej chronologicznej kolejności pociąga za sobą ryzyko niezgodności z standardami europejskimi. Trybunał Konstytucyjny musi mieć miejsce na kontynuowanie i dokończenie obrad w niektórych sprawach wcześniej niż w innych. Taka swoboda dana Trybunałowi Konstytucyjnemu jest zgodna ze standardami europejskimi, takimi jak Artykuły 6 ECHR i 47 TFUE.

66. Jeżeli celem jest uniknięcie spiętrzenia się spraw, można przyjąć bardziej odpowiednie zasady. Na przykład w Belgii, Sąd Konstytucyjny ma obowiązek wydania orzeczenia w ciągu 6 miesięcy od ich zarejestrowania. Termin ten można przedłużyć maksymalnie do roku. Aby uniknąć wątpliwości co do kolejności rozpatrywania spraw, można uczynić w pełni przejrzystym obecny system automatycznego przydzielania spraw sędziom w kolejności alfabetycznej oraz stan zaawansowania wszystkich spraw pokazując je np. na stronie internetowej Trybunału.

67. Znowelizowany Art. 10 (1) (Art. 1(3) Nowelizacji) mówi, że "Zgromadzenie Ogólne podejmuje uchwały większością 2/3 głosów w obecności co najmniej 13 sędziów Trybunału, w tym Prezesa i Wiceprezesa, chyba, że Ustawa stanowi inaczej."

68. Nowe kworum dotyczy Zgromadzenia Ogólnego (Art.10(1) Ustawy po nowelizacji) oraz w przypadków, w jakich należy orzekać w pełnym składzie (Art. 44(1) Ustawy po nowelizacji. Art. 10(2) i 10(3) przewiduje wyjątki dla skarg indywidualnych i pytań prawnych ( spraw wnoszonych przez sądy powszechne). Poprzednia wersja Ustawy wymagała orzeczenia wydanego przez pełny skład w obecności co najmniej dziewięciu sędziów (Art. 44 (3), pkt 3 Ustawy przed nowelizacją).

69. Porównując większość europejskich systemów prawnych, w których występuje wyspecjalizowany sąd konstytucyjny określa kworum. Powszechne jest w całej Europie, że kworum wymagane do podejmowania decyzji przez sąd przekracza zwykłą większość sędziów tego sądu. Kworum dwóch trzecich dla sądu konstytucyjnego wydaje się najbardziej rozpowszechnione w krajach europejskich, takich jak np. Albania, Armenia, Austria, Azerbejdżan, Białoruś, Bułgaria, Czechy, Gruzja, Węgry, Litwa, Republika Mołdawii, Rumunia i Federacja Rosyjska. Federalny Sąd Konstytucyjny w Niemczech składa się z dwóch izb po ośmiu sędziów każda. Zgodnie z Art. 15(2) Ustawy o Federalnym Sądzie Konstytucyjnym Niemiec, dla każdej Izby kworum wynosi co najmniej sześciu sędziów. Oznacza to, że kworum stanowi trzy czwarte członków izby. Takie samo kworum przyjęto dla Sądu Konstytucyjnego Andory oraz dla Sądu Konstytucyjnego Gruzji, jeśli rozprawa odbywa się w składzie będącym odpowiednikiem izby. Z drugiej strony, nie jest zbyt powszechne, aby kworum sądu konstytucyjnego stanowiła zwykła większość, jak ma to miejsce w Słowenii.

70. System austriacki, który stanął wobec braku możliwości działania Sądu Konstytucyjnego w trudnych warunkach politycznych w latach 30-tych XX wieku, które doprowadziły do jego likwidacji, posiada zabezpieczenia, których celem jest zapewnienie pełnego składu w każdej sprawie. Celem zagwarantowania odpowiedniego funkcjonowania Sądu zastosowano system sześciu zastępców dla 12 sędziów Sądu. Mniejszy skład orzeka tylko jeżeli – w sprawach odroczonych – liczba sędziów została zredukowana (co zdarza się rzadko); w takim przypadku prawo przewiduje wymagane minimum ośmiu sędziów (bez Przewodniczącego), co odpowiada przynajmniej dwóm trzecim.

71. Powyższy przegląd porównawczy pokazuje, że wymóg uczestnictwa co najmniej 13 spośród 15 sędziów sądu konstytucyjnego przy orzekaniu w pełnym składzie idzie znacznie dalej niż porównywalne wymagania w innych państwach w Europie. Chociaż, zgodnie z powszechnymi standardami europejskimi, kworum w sądzie konstytucyjnym powinno być większe niż połowa składu sędziowskiego sądu, 13 spośród 15 sędziów niezwykle wysoko ustawia poprzeczkę wymagań, zwłaszcza kiedy nie ma systemu sędziów zastępców, jak w Austrii lub w Europejskim Trybunale Praw Człowieka. Powód, dla którego tak wysokie kworum nie jest wymagane w innych krajach europejskich jest oczywisty: ten bardzo rygorystyczny wymóg niesie ryzyko zablokowania procesu decyzyjnego w Trybunale i uczynienia jego działalności nieskuteczną poprzez uniemożliwienie mu wykonywania kluczowego zadania, jakim jest zapewnienie zgodności prawa z Konstytucją.

72. Kwestia, czy to bardzo wysokie kworum samo w sobie odpowiada standardom europejskim czy nie powinna zostać rozstrzygnięta w kontekście innych przepisów, z uwzględnieniem tego, czy połączenie go z innymi przepisami może doprowadzić do dysfunkcyjności Trybunału.

73. Zgodnie ze znowelizowanym Art. 99(1) Ustawy, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydawane w pełnym składzie zapadają większością dwóch trzecich głosów orzekających sędziów. Biorąc pod uwagę nowe (wyższe) kworum, (patrz powyżej) oznacza to, że orzeczenie musi zostać zaakceptowane przez co najmniej dziewięciu sędziów jeśli Trybunał Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie. Te same zasady – kworum i większość 2/3 głosów – dotyczą Zgromadzenia Ogólnego Trybunału, który posiada szerokie kompetencje organizacyjne. Zwykła większość wymagana jest jedynie kiedy Trybunał orzeka w składzie siedmiu lub trzech sędziów (skargi indywidualne i zapytania prawne od sądów powszechnych).

74. Przegląd porównawczy pokazuje, że jeśli chodzi o wysokość kworum, w znacznej większości europejskich systemów prawnych wymagana jest jedynie zwykła większość głosów. Jest niewielka, ograniczona liczba wyjątków od tej zasady w Europie. Rząd powołuje się na nie (CDL-REF(2016)015), nie biorąc jednak pod uwagę ich cech dystynktywnych, co jest niezbędne dla właściwej oceny tych przypadków.

75. Większość dwóch trzecich wymagana jest w przypadku niektórych specyficznych kompetencji sadów konstytucyjnych w Armenii, Niemczech, na Węgrzech, w Rumunii, Federacji Rosyjskiej, Serbii, "byłej Republice Jugosławii", Macedonii oraz Turcji. Federalny Sąd Konstytucyjny w Niemczech stosuje wymóg większości dwóch trzecich głosów w sprawach związanych z utratą praw podstawowych, zakazem działania partii politycznych, procedurze usunięcia Prezydenta przez Bundestag lub Bundesrat oraz usunięciem sędziów na szczeblu federalnym i Landu (Część 13 ust. 1 pkt.. 1, 2, 4 i 9 Ustawy o Federalnym Sądzie Konstytucyjnym). W tych przypadkach represyjnego orzecznictwa wymóg ten ma na celu ochronę mniejszości, konkretnej (opozycyjnej) partii lub głowy państwa przez zbyt daleko idącą ingerencją w ich prawa podstawowe oraz uczestnictwo w procesie demokratycznym. Dlatego przykładu tego nie można wykorzystać jako porównawczego argumentu, który miałby legitymizować zasadę ogólną, jaką stosuje się do wszystkich spraw w Trybunale, w których orzeka on w pełnym składzie.

76. Kolejny przykład wymieniony w tym kontekście to uprawnienie z urzędu (ex-officio-competence), które występuje w Serbii i w Federacji Rosyjskiej. Zgodnie z Art. 50 Ustawy o Sądzie Konstytucyjnym w Serbii, procedura oceny zgodności aktów ogólnych z Konstytucją lub ich legalności może zostać zainicjowana przez Sąd Konstytucyjny na podstawie decyzji podjętej większością dwóch trzecich głosów wszystkich sędziów. Jest to uprawnienie szczególne sądu do samodzielnego inicjowania postępowania, uprawnienie, jakiego większość sądów, w tym również polski Trybunał – nie posiada.

Art. 72 Federalnej Ustawy o Sądzie Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej stanowi, że decyzje dotyczące interpretacji Konstytucji Federacji Rosyjskiej przyjmowane są większością nie mniej niż dwóch trzecich głosów orzekających sędziów, a w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności decyzję podejmuje się zwykłą większością. Wymóg większości dwóch trzecich ma w tym przypadku funkcję ograniczenia konkretnej, daleko idącej kompetencji Sądu Konstytucyjnego. Z tego powodu, na przykłady Rosji lub Serbii nie można się powoływać jako na argumenty za przyjęciem ogólnej zasady stosowanej do wszystkich spraw przed Trybunałem, w jakich orzeka on w pełnym składzie.

77. Kolejną cechą sądownictwa konstytucyjnego jest wymóg jednomyślności, kiedy niewielki skład sędziowski – zazwyczaj trzech sędziów – ma kompetencje do orzekania w sprawie wymiaru sprawiedliwości. W Austrii, "mały skład" pięciu sędziów podejmuje decyzje o niedopuszczeniu wniosku jednomyślnie; pozostałe decyzje podejmowane są zwykłą większością. Należy zwrócić uwagę, że wymóg ten chroni uprawnienia pełnego składu: jeśli nie osiągnięto jednomyślnej decyzji, należy wydać orzeczenie w oparciu o fakty w sprawie. Poza tym, każdy sędzia Sądu (nawet ci, którzy nie orzekają w konkretnym składzie) może przekazać sprawę z małego składu do orzekania w pełnym składzie. Federalny Sąd Konstytucyjny w Niemczech orzekający w składzie trzech sędziów decyduje jednomyślnie o niedopuszczalności indywidualnych skarg (Art. 93d(1) Ustawy o Federalnym Sądzie Konstytucyjnym). Nie kończy to jednak postępowania. Jeśli trójka sędziów nie może osiągnąć jednomyślności, sprawa przesyłana jest do większego składu, tzn. do Senatu (Art. 93b). Tutaj wymóg jednomyślności jest rekompensatą za ograniczony skład i zabezpieczeniem działającym na korzyść wnioskodawców. Dlatego bardziej rygorystyczny wymóg dla składu trzech lub pięciu sędziów (zamiast pełnego składu) nie może również być wykorzystany jako argument za przyjęciem ogólnej zasady, która stosuje się do wszystkich spraw w Trybunale rozstrzyganych w pełnym składzie.

78. Te bardzo mocno osadzone w konkretnych kontekstach przypadki nie mogą służyć jako argumenty przemawiające za tym, że kwalifikowana większość jest standardem europejskim; większość z nich dotyczy konkretnych orzeczeń, które często ani nie rozstrzygają sprawy, implikując wykładnię Konstytucji, ani nie uchylają prawa.

79. W związku z powyższym przeglądem porównawczym, decyzja podejmowana większością dwóch trzecich głosów z pewnością nie stanowi zasady ogólnej dla decyzji podejmowanych w pełnym składzie w sądach konstytucyjnych w Europie. Taki bardzo rygorystyczny wymóg pociąga za sobą ryzyko zablokowania podejmowania decyzji w Trybunale oraz uczynienia go nieskutecznym, uniemożliwiając mu wykonywanie powierzonych zadań w zakresie orzekania o konstytucyjności aktów prawnych.

80. Zgodnie z Ustawą o Sądzie Konstytucyjnym w Republice Czeskiej, niektóre decyzje tego Sądu również wymagają większości kwalifikowanej – dziewięciu sędziów z maximum 15. Kworum w tym Sądzie to dziesięciu sędziów. Jeśli obecni są wszyscy sędziowie, odpowiada to większości trzech piątych (60%); jeśli jest mniej sędziów, np. z powodu choroby, wskaźnik większości automatycznie wzrasta. Taka większość dotyczy spraw zdrady Prezydenta Republiki oraz przekazania jego/jej uprawnień Premierowi, kontroli traktatów przed ich podpisaniem oraz uchylenia ustaw lub ich poszczególnych przepisów.

81. Sytuacja w Polsce od sytuacji w Republice Czeskiej różni się tym, że Art. 190(5) Konstytucji RP stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego "podejmowane są większością głosów". Chociaż Rząd utrzymuje, że brak słowa "zwykłą" pozwala na wprowadzenie większości kwalifikowanej, taka interpretacja wydaje się zaprzeczać treści tego przepisu. Stałą praktyką Trybunału Konstytucyjnego na podstawie Art. 190 (5) było, zgodnie z przeważającą lub wręcz jednomyślną opinią polskich prawników konstytucjonalistów, że przepis ten wymaga zwykłej większości, co wskazuje, że taka interpretacja stała się częścią praktyki konstytucyjnej.

82. Taka ustanowiona praktyka konstytucyjna nie może zostać zmieniona przez ustawodawcę, a jedynie w drodze poprawki wprowadzonej do Konstytucji, która wymaga większości kwalifikowanej. Zmiana wprowadzająca wyższą większość wprowadzona zwykłym aktem prawnym jest niezgodna z zasadą praworządności, najprawdopodobniej również na gruncie prawa krajowego. Czy Art. 99(1) Ustawy po nowelizacji jest również niezgodny z Konstytucją pozostaje kwestią, którą powinno zinterpretować polskie prawo konstytucyjne, co powinien ustalić ostatecznie i w sposób wiążący kompetentny organ jakim jest Trybunał Konstytucyjny.

83. I wreszcie, należy wskazać, że stosowanie większości kwalifikowanej przy rozpatrywaniu spraw wnoszonych przez organy państwa, a zwykłej większości w sprawach indywidualnych jest działaniem niespójnym. Oznacza to, że prawo można zakwestionować w sprawach toczących się przed pełnym składem sędziowskim i nawet przy zwykłej większości sędziów, którzy uznają daną ustawę za niezgodną z Konstytucją, ustawa może "przetrwać", ponieważ nie będzie większości dwóch trzecich. Tę samą ustawę można zaskarżyć w drodze skargi indywidualnej i wówczas zwykła większość czterech spośród siedmiu sędziów wystarczy do jej uchylenia. Prawdą jest, że postępowania prowadzone wobec konkretnych wniosków są bardziej skomplikowane i można do nich stosować wyższy poziom kontroli. Niemniej jednak, pozostaje faktem, że te same przepisy mogą być przedmiotem różnych standardów kontrolnych, a ich anulowanie lub nie zależeć będzie od rodzaju postępowania, jakie wszczęte zostanie przez sposób zaskarżenia przepisu. Tę sprzeczność należy rozwiązać poprzez zmniejszenie większości dla decyzji podejmowanych w pełnym składzie do zwykłej większości.

84. Zgodnie ze znowelizowanym Artykułem 87(2), "Posiedzenie może odbyć się nie wcześniej, niż po trzech miesiącach od dnia doręczenia zawiadomienia o terminie posiedzenia uczestnikom postępowania, zaś w sprawach rozstrzyganych w pełnym składzie - po sześciu miesiącach".

85. Ograniczenie czasowe wynoszące co najmniej trzy miesiące może nie mieć żadnych poważnych negatywnych skutków dla szeregu spraw. Nie ma wątpliwości, że okres trzech miesięcy pozwoliłby stronom na dokładne przygotowanie sprawy. Z tego powodu, do praktyki wielu sądów konstytucyjnych należy ogłaszanie posiedzenia na jeden lub dwa miesiące wcześniej, ale bez ścisłej minimalnej reguły, która to narzuca. Sądy kierują się raczej ogólnymi zasadami rzetelnego procesu sądowego i równości stron, gdy decydują się na ograniczenia czasowe. Czynnikiem, który może spowodować dłuższy czas postępowania, może być szczególna złożoność sprawy, jak było to w przypadku postępowania ESM/OMT przed różnymi sądami. Austriacki Sąd Konstytucyjny, na przykład, kieruje zawiadomienie do stron zazwyczaj dopiero na dwa tygodnie przed posiedzeniem, zaś w pilnych sprawach zaledwie na tydzień przed posiedzeniem.

86. Brak jest jednolitej zasady europejskiej dotyczącej konkretnej długości ograniczenia czasowego dla posiedzeń, ale istnieje zasada, że sąd określa według własnego uznania ograniczenia czasowe dla postępowania, a w szczególności w ustalaniu terminów posiedzeń jawnych. W szczególności, w okresach kryzysowych, sądy konstytucyjne wymagają elastyczności. Należy tutaj odnieść się do aktów terrorystycznych, takich jak "Schleyer - Frakcja Czerwonej Armii"- postępowaniu przed Niemieckim Federalnym Sądem Konstytucyjnym, gdzie duża liczba pasażerów i główny menedżer byli zakładnikami terrorystów, zaś wynik postępowania Sądu Konstytucyjnego był kwestią życia lub śmierci.

87. Wyznaczanie tak długich terminów na posiedzenia może sprawić, że znacznie obniży się skuteczność środków, jakimi dysponuje Trybunał, a w wielu przypadkach nawet doprowadzić do sytuacji, w której będą one bez znaczenia, nawet przy uwzględnieniu odstępstw, o których mowa w punkcie 2a (wniosek Prezydenta RP, sprawy dotyczące naruszenia praw człowieka i sprawy dotyczące Rozporządzeń Sejmu lub Senatu). Nie ma żadnego postanowienia ogólnego, które pozwalałoby Trybunałowi na skrócenie tych terminów w nagłych przypadkach. Ta sytuacja znowu jest sprzeczna z wymaganiami dotyczącymi rozsądnego okresu postępowania zgodnie z artykułem 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

88. Podczas, gdy każda ze zmian proceduralnych jest problematyczna sama w sobie, ich łączny efekt może poważnie zakłócać skuteczność Trybunału Konstytucyjnego poprzez znaczne utrudnienie wydawania orzeczeń i spowolnienie postępowań przed Trybunałem. Sprawi to, że Trybunał będzie nieskuteczny jako gwarant Konstytucji. Wymóg większości dwóch trzecich głosów, w połączeniu z wysokim kworum obecności i zasadą kolejności rozpatrywania spraw, ma poważne konsekwencje dla prawidłowego funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego.

89. W swoim sprawozdaniu na temat rządów prawa, Komisja Wenecka zaznaczyła, że "Każdy człowiek powinien mieć możliwość kwestionowania działań rządu i rozwiązań niekorzystnych dla swoich praw lub interesów. Zakaz kwestionowania narusza praworządność". i "Powinien być zapewniony sprawiedliwy i jawny proces sądowy oraz rozsądny termin, w którym sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta". "Prawa w najbardziej oczywisty sposób związane z praworządnością obejmują: (1) Prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości(...), prawo do skutecznego środka ochrony prawnej(...) (artykuł 13 EKPC) i rozsądny termin, w którym sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta".

90. "Trybunał Konstytucyjny jest kluczowym elementem systemu kontroli i równowagi w demokracji konstytucyjnej". Na tym tle skutki nowelizacji, zwłaszcza łącznie, zagrażają nie tylko praworządności, ale też funkcjonowaniu demokratycznego systemu, ponieważ mogą one sprawiać, że istotny czynnik kontroli i równowagi będzie nieskuteczny. Zagrożone byłyby prawa człowieka, ponieważ prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny sąd - Trybunał Konstytucyjny – jest naruszone, jak również zdolność do Trybunału do zapewnienia, że prawo krajowe szanuje prawa człowieka".

91. W celu zaspokojenia dążenia do jeszcze większej przejrzystości, przyspieszenia postępowania Trybunału i zapewnienia, że brak jest nadmiernej swobody uznania w zasadzie kolejności rozpatrywania spraw, Komisja Wenecka zaleca wprowadzenie innych środków, które są zgodne z rządami prawa, na przykład, wprowadzenie bardziej przejrzystego systemu rozdzielania spraw sądowych i systemu procedowania spraw w Trybunale oraz zapewnienie rozsądnych terminów rozstrzygania spraw.

92. Według znowelizowanego Artykułu 28a "Postępowanie dyscyplinarne może być wszczęte ponadto na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub Ministra Sprawiedliwości, w terminie do trzech tygodni od daty otrzymania wniosku, chyba że Prezes Trybunału uzna, że wniosek jest bezzasadny". Przed nowelizacją, władza wykonawcza nie była uprawniona do wszczynania postępowania dyscyplinarnego.

93. To prawda, że postępowanie dyscyplinarne w stosunku do sędziów Trybunału Konstytucyjnego może być również wszczęte w innych krajach, np. w Niemczech i Austrii, ale w tych krajach władze polityczne nie odgrywają żadnej roli w inicjowaniu postępowania dyscyplinarnego. Nie jest do końca jasne, jakie jest uzasadnienie dla wprowadzenia takiego postanowienia w polskiej ustawie. Ustawa nie nadaje prawa do wszczęcia takiego postępowania żadnemu innemu zewnętrznemu podmiotowi, zaś Prezydent i Minister Sprawiedliwości nie mają żadnej szczególnej roli w postępowaniu karnym, które może być wszczęte przeciwko sędziom konstytucyjnym na warunkach określonych w Artykułach 24-27 tejże Ustawy.

94. Szczególnie niepokojące, z punktu widzenia niezawisłości sądu i podziału władzy, jest to, że nowy artykuł 31a(1) Ustawy przewiduje, że "W szczególnie rażących przypadkach Zgromadzenie Ogólne powinno zwrócić się do Sejmu z wnioskiem o zwolnienie ze stanowiska sędziego Trybunału”. To działanie Zgromadzenia Ogólnego może być podjęte na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub Ministra Sprawiedliwości (Artykuł 31a(2)), pomimo, że Trybunał Konstytucyjny nadal posiada swobodę decydowania. Co więcej, ostateczna decyzja zostanie podjęta przez Sejm. Te nowe przepisy są wysoce wątpliwe, ponieważ mandat sędziego teraz może być zakończony przez Parlament, który w swojej naturze decyduje również na podstawie względów politycznych. W każdym razie, postanowienia te nie mogą być wprowadzone bez wyraźnej podstawy konstytucyjnej.

95. Poprawki uchylają artykuł 16 Ustawy, który ustanawia zasadę niezawisłości sędziów Trybunału. Ministerstwo Sprawiedliwości argumentowało, że owo uchylenie, tak jak i inne poniżej, byłby po prostu wyczyszczeniem Ustawy w celu uniknięcia powtórzeń postanowień zawartych w Konstytucji. Jednakże, nawet jeśli zasada niezawisłości jest zawarta w artykule 185(1) Konstytucji, w obecnej sytuacji sporów politycznych i konstytucyjnych usunięcie tego artykułu z Ustawy, jest w sposób oczywisty niewłaściwym sygnałem w niewłaściwym momencie.

96. W artykułach 17, 19 i 20 Ustawy określono sposób wyboru sędziów Trybunału. Za wyjątkiem artykułu 17, przepisy te zostały uchylone poprawką. Anulowanie tych przepisów oznacza, że wybory sędziów podlegają przepisom procedury Sejmu, jak to było przed przyjęciem nowej Ustawy w czerwcu 2015 roku. Jest to niefortunne, ponieważ - jak pokazuje obecny kryzys - wybór sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest sprawą wielkiej wagi dla sprawiedliwości konstytucyjnej i powinien być regulowany przepisami prawa, którego konstytucjonalność może być kontrolowana przez sam Trybunał.

97. I wreszcie, usunięto szereg innych postanowień bez widocznej przyczyny.

98. Jak określono powyżej w dziale II, w którym mowa o zakresie opinii, kwestia składu Trybunału jest ściśle związana z funkcjonowaniem Trybunału, a w szczególności z kworum obecności. A zatem, opinia ta dotyczy również kwestii jego określenia.

99. Poprawki z dnia 22 grudnia 2015 roku, będące przedmiotem niniejszej opinii, zostały poprzedzone zmianami przyjętymi przez Sejm w jego starym składzie, przed wyborami w 2015 roku (więcej informacji można znaleźć w chronologii wydarzeń przedstawionej w załączniku). W czerwcu 2015 roku Parlament przyjął Ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, która weszła w życie w dniu 30 sierpnia 2015 roku. Ważna propozycja, która była wynikiem konsensusu Grupy Roboczej ds. przygotowania Ustawy o Trybunale, została usunięta w procesie podejmowania ustawy: czyli, że instytucje neutralne, takie jak uniwersytety, wymiar sprawiedliwości lub izba adwokacka powinny mieć prawo do proponowania kandydatów na stanowiska sędziów do Sejmu (preselekcji). Zamiast tego, został wprowadzony przepis przejściowy - artykuł 137 - stanowiący, że "W przypadku sędziów Sądu, których kadencja wygasa w 2015 roku, termin złożenia wniosku, o którym mowa w Art. 19 ust. 2, wynosi 30 dni od dnia wejścia w życie tej Ustawy". Objęcie w całości roku 2015 oznaczało, że Sejm 7. kadencji mógłby wybierać sędziów Trybunału Konstytucyjnego nawet po wygaśnięciu swojej kadencji.

100. Zgodnie z artykułem 98(1) Konstytucji, kadencja Sejmu rozpoczyna się w dniu, w którym Sejm zbiera się na pierwsze posiedzenie i trwa do dnia poprzedzającego zgromadzenie Sejmu kolejnej kadencji. Wybory parlamentarne w Polsce odbyły się w dniu 25 października 2015 roku. Pierwsze posiedzenie nowego Sejmu 8. kadencji rozpoczęło się 12 stycznia 2015 roku. To oznacza, że VII kadencja Sejmu trwała do 11 listopada 2015 roku.

101. W praktyce, sędziowie wybierani za VII kadencji Sejmu mieli zastąpić nie tylko trzech sędziów, których kadencja upływała w dniu 6 listopada 2015 roku, lecz także dwóch sędziów, których kadencja upływała, odpowiednio, w dniach 2 i 8 grudnia 2015 roku. I rzeczywiście, podczas ostatniej sesji VII kadencji w dniu 8 października 2015 roku, Sejm przyjął pięć uchwał, w których wybrał pięciu nowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Jednak, po wyborze sędziów, Prezydent RP nie przyjął od nich ślubowania. 102. W trakcie pierwszej sesji Sejmu VIII kadencji, przedłożono projekt nowelizacji Ustawy. Nowelizacja uchyla art. 137 Ustawy i dodała nowy artykuł 137а, który pozwalał nowemu Sejmowi mocą wsteczną zapełnić wszystkie wakaty za rok 2015. Ta nowelizacja została przyjęta 19 listopada 2015 roku i podpisana przez Prezydenta RP następnego dnia.

103. W dniu 25 listopada 2015 roku Sejm przyjął uchwały, stwierdzając, że wybór pięciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2015 roku jest nieważny. Pięciu kandydatów na nowych sędziów zostało przedstawionych 1 grudnia 2015 roku. Pomimo środka zapobiegawczego narzuconego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 30 listopada 2015 roku, Sejm wybrał pięciu nowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego 2 grudnia 2015 roku. W nocy 2 grudnia 2015 roku prezydent RP odebrał ślubowanie od nowo wybranych sędziów.

104. W dniu 3 grudnia 2015 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 Ustawy jest zgodny z art. 194(1) Konstytucji w odniesieniu do trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja wygasła w dniu 6 listopada 2015, ale jest niezgodny z konstytucją w zakresie dwóch sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja wygasła w dniach 2 i 8 grudnia 2015.

105. W dniu 9 grudnia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137а Ustawy nie jest zgodny z art. 194(1) w związku z art. 7 Konstytucji w odniesieniu do trzech wakatów z dnia 6 listopada 2015 roku.

106. Po decyzji o niedopuszczalności w sprawie nr U 8/15 oz dnia 7 stycznia 2016 r. (ogłoszonej 11 stycznia 2016 r.), odrzucającej skargę na uchwały Sejmu z dnia 2 grudnia 2015 roku, ponieważ nie są one przepisami, podlegającymi jurysdykcji Trybunału, przewodniczący Trybunału dopuścił do orzekania dwóch sędziów, wybieranych na 2 grudnia 2015 r. w odniesieniu do wakatów otwartych na dzień 2 i na 8 grudnia 2015 roku, ale nie trzech sędziów, wybranych na wakaty otwarte w dniu 6 listopada 2016 roku.

107. W rezultacie, Trybunał posiada teraz 12 sędziów obradujących oraz dwie grupy po 3 sędziów każda, tzw. październikowych, wybranych przez Sejm VII kadencji, oraz grudniowych, wybranych przez Sejm VIII kadencji. Jednakże ich poszczególne mandaty prawne zasadniczo różnią się co do swej podstawy. Grudniowych wyborów dokonano wbrew zakazowi wybory nowych sędziów, jaki wystosował Trybunał wobec Sejmu. Sejm wybrał pięcioro sędziów dzień przed posiedzeniem Trybunału opierając się o Ustawę czerwcową oraz jej art. 137. Jakkolwiek już wtedy Prezydent nie odebrał ślubowania od sędziów październikowych przez niemalże dwa miesiące, odwołując się do wątpliwości w zakresie ważności ich wyboru, to można odnieść wrażenie, że wątpliwości te nie dotyczyły się już ślubowania od sędziów grudniowych, jakkolwiek art. 137a, mówiący o wyborze następców dla sędziów, których mandaty wygasły w 2015, był przedmiotem oczekującej na rozpatrzenie przez Trybunał sprawy. Mimo to Prezydent zaprzysiągł sędziów, nie czekając na wyrok Trybunału.

108. Eksperci rządowi dowodzą, że ślubowanie jest czynnikiem decydującym w zakresie ważności wyboru sędziów. Jednakże, w odróżnieniu od ślubowania składanego przez parlamentarzystów (w obecności Sejmu, art. 104 (2) Konstytucji) oraz gabinetu ministrów (w obecności Prezydenta RP, art. 151 Konstytucji), ślubowanie sędziów TK jest wymogiem wyłącznie przepisów wewnętrznych TK, a nie Konstytucji jako takiej. W związku z tym, sam fakt odebrania ślubowania nie może być rozpatrywany jako warunek konieczny dla umocowania sędziów TK. Przyjęcie ślubowania przez Prezydenta jest niezaprzeczalnie ważne, będąc widocznym znakiem lojalności wobec Konstytucji, ale pełni funkcję przede wszystkim ceremonialną.

109. Przypomnieć należy, że werdykt 9 grudnia 2015 głosił, iż początkiem kadencji sędziów TK jest moment ich wyboru przez Sejm (z zastrzeżeniem przypadku gdy wyboru dokonano jeszcze przed wakatem), a nie moment złożenia uroczystego ślubowania. Wyrok ten należy uszanować. W myśl Konstytucji RP, to TK, a nie Prezydent jest arbitrem ostatecznym w przypadkach dotyczących interpretacji Konstytucji. Prezydent RP oraz inne organy państwowe odpowiadają za wdrożenie i wykonanie wyroków TK.

By przeczytać ciąg dalszy opinii Komisji Weneckiej, kliknij tutaj.

Autor: mw/kk