Siedem grzechów głównych ustawy o zgromadzeniach. "Prawo stanu wyjątkowego"

W publikowanych opiniach nie brak ostrych sformułowań. "Opiniowany projekt ma wszelkie cechy prawa stanu wyjątkowego" - grzmi Sąd Najwyższy. "Proponowane (...) rozwiązania stanowią ograniczenie wolności zgromadzeń publicznych i związanej z nią wolności wypowiedzi" - uważa Rzecznik Praw Obywatelskich. "Te poprawki nie powinny być przyjmowane w tej formie" - twierdzi Nils Muiznieks, komisarz praw człowieka Rady Europy. Polskie stowarzyszenia prawnicze i samorządy zawodowe określają zaś proponowane rozwiązania jako "nieproporcjonalne" i "niedopuszczalne".

Uchwalona przez Sejm ustawa jest właśnie rozpatrywana przez Senat. Dziś zajmuje się nią komisja praworządności i praw człowieka, a w najbliższych dniach trafi na posiedzenie plenarne.

Ustawa jest już w Senacie, choć poselski projekt został oficjalnie ogłoszony zaledwie trzy tygodnie temu. Pierwszy druk sejmowy z projektem zmian nosi datę 15 listopada br. To ekspresowe procedowanie jest jednym z pierwszych zarzutów wysuwanych pod adresem projektu ustawy przez instytucje i organizacje opiniujące planowane zmiany.

- Projekt ustawy wpłynął do nas w piątek 18 listopada po południu, gdy właśnie Krajowa Rada Sądownictwa kończyła posiedzenie - mówi portalowi TVN24.pl rzecznik KRS sędzia Waldemar Żurek. - Następne posiedzenie mamy zaplanowane w drugiej połowie grudnia. Ktoś nie uwzględnił, albo nie chciał uwzględnić, że Krajowa Rada Sądownictwa jest ciałem kolegialnym, liczy 25 osób. W dużej mierze składa się z sędziów orzekających w sądach w różnych częściach kraju. Rada, żeby zająć oficjalne stanowisko, musi się zebrać i je uchwalić. W takim trybie jest to po prostu niemożliwe.

Wątek pospiesznego procedowania nad ustawą pojawia się również w wystąpieniach innych instytucji.

- Biorąc pod uwagę wpływ zmian na prawo do zgromadzeń, które musi być zagwarantowane i promowane, ważne jest, aby przepisy, które mogłyby ograniczać te prawa nie zostały przyjęte zbyt pośpiesznie i były poddane pod zakrojone na szeroką skalę konsultacje ze społeczeństwem obywatelskim i kluczowymi podmiotami - oświadczył Michael Georg Link, dyrektor Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) - instytucji Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) zajmującej się ochroną praw człowieka.

Propozycja zmian w prawie o zgromadzeniach jest projektem poselskim. Ten status umożliwia szybsze procedowanie niż przy projektach rządowych, które zanim trafią do Sejmu, przechodzą żmudną procedurę uzgodnień, opiniowania i konsultacji społecznych. Projekt zawiera też zapis, że ustawa wejdzie w życie od razu, bez żadnego okresu przejściowego ani vacatio legis.

"Przygotowany projekt ma wejść w życie z dniem ogłoszenia (art. 3 projektu) najpewniej po to, aby niemożliwe było jego jakiekolwiek zakwestionowanie przez dowolny organ wyposażony w legitymację wnioskową przed Trybunałem Konstytucyjnym" - uważa pierwsza prezes Sądu Najwyższego prof. Małgorzata Gersdorf.

Organizacje, które zdążyły wyrazić opinię w sprawie projektowanych zmian, zaznaczają przede wszystkim, że jest to projekt sprzeczny z obowiązującą Konstytucją.

"Opiniowany projekt jako całość jest projektem antykonstytucyjnym" - ocenia sędzia Małgorzata Gersdorf. Wśród przepisów, które jej zdaniem będą naruszone, jest konstytucyjna gwarancja wolności zgromadzeń.

Poselski projekt ustawy przewiduje bowiem wprowadzenie zakazu możliwości zorganizowania zgromadzenia w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane przez organy władzy publicznej, lub odbywające się w ramach działalności kościołów i związków wyznaniowych.

Oprócz tego proponowane zmiany zakładają, że w przypadku, w którym wniesiono zawiadomienia o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń choćby częściowo w jednym miejscu i czasie, każdorazowo pierwszeństwo będzie miało tzw. zgromadzenie cykliczne.

Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że projektowane przepisy ograniczają wolność w ten sposób, że uprzywilejowują władzę kosztem obywateli, a powinno być odwrotnie, bo władza z definicji jest silniejsza niż obywatel.

"Wolność zgromadzeń należy do podstawowych politycznych praw człowieka, a zatem to obywatele powinni z niej przede wszystkim korzystać, realizując swoje prawa w formie będącej częścią demokracji bezpośredniej, nie zaś organy władzy publicznej, które nie są podmiotami konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności" - czytamy w piśmie Adama Bodnara do marszałka Sejmu.

Przyznanie pierwszeństwa władzy państwowej i Kościołom wobec reszty obywateli budzi również zastrzeżenia co do respektowania zasady równości obywateli wobec prawa. Sprzeciw wobec tego rozwiązania zgłaszają jednym głosem instytucje państwa (Sąd Najwyższy, Rzecznik Praw Obywatelskich), organizacje pozarządowe, a także samorządy zawodowe prawników.

Pozbawienie obywateli prawa do demonstrowania tam, gdzie zaplanowano wiece władzy czy spotkania o charakterze wyznaniowym, zdaniem organizacji prawniczych jest w "demokratycznym państwie niedopuszczalne". Powoduje bowiem "uprzywilejowanie władzy publicznej oraz kościołów i związków wyznaniowych w stosunku do obywateli oraz wprowadza nieuzasadnioną hierarchię organizowanych zgromadzeń" .

Cytowany wyżej sprzeciw wyraziło dziś Porozumienie Samorządów Zawodowych i Stowarzyszeń Prawniczych zrzeszające prokuratorów, sędziów, adwokatów, radców prawnych, komorników, notariuszy, kuratorów sądowych i doradców podatkowych.

- Stanowisko jest wspólne, więc należy je traktować jako przyjęte przez wszystkich sygnatariuszy i wyrażające ich wspólny pogląd. Nie zmienia to faktu, że każdy z uczestników Porozumienia może wydać swoje odrębne stanowisko, np. bardziej szczegółowe lub pogłębione - poinformował nas sekretarz porozumienia Paweł Skuczyński.

W druku sejmowym zawierającym projekt zmiany prawa o zgromadzeniach próżno szukać uzasadnienia dlaczego wprowadza on takie, a nie inne przepisy. Uzasadnienie do projektu dość szczegółowo tłumaczy, na czym polegają zmiany, ale nie odpowiada na pytanie, dlaczego mają zostać wprowadzone. Z wypowiedzi polityków obozu rządzącego można wnioskować, że chodzi o zapewnienie bezpieczeństwa i porządku w czasie organizowanych manifestacji tak, aby demonstrujący w jednym miejscu zwolennicy różnych poglądów nie zagrażali sobie nawzajem.

- Przecież to nie ma sensu, żeby w jednym miejscu dwie grupy naraz manifestowały. Doszłoby do konfrontacji, doszłoby do burd - mówił w Sejmie minister spraw wewnętrznych Mariusz Błaszczak przed głosowaniem nad projektem w piątek 2 grudnia.

Jednak zdaniem znawców prawa potrzeba głoszona przez ministra Błaszczaka nie uzasadnia wprowadzenia przepisów w takim kształcie, w jakim uchwalił je Sejm. To właśnie w tym kontekście pojawiają się słowa pierwszej prezes Sądu Najwyższego o "prawie stanu wyjątkowego". Jedna z podstawowych zasad państwa prawnego polega bowiem na tym, że gwarantowane przez Konstytucję wolności obywatelskie mogą być ograniczone tylko wtedy, gdy jest to absolutnie niezbędne i konieczne, np. dla zapewnienia bezpieczeństwa. W opinii Sądu Najwyższego czytamy, że w obecnych warunkach to ograniczenie wolności niezbędne nie jest.

"Państwo dysponujące funkcją policyjną i w jej ramach środkami przymusu bezpośredniego nie musi dodatkowo demonstrować swojej nadrzędnej pozycji" - dowodzi pierwsza prezes SN.

Na nierespektowanie przez Sejm zasady proporcjonalności zwraca uwagę również Rada Europy, stojąca na straży m.in. przestrzegania praw człowieka i wolności obywatelskich w krajach członkowskich.

- Te poprawki nie powinny być przyjmowane w tej formie, gdyż ograniczają w nadmierny i nieproporcjonalny sposób możliwość dużej części ludności do korzystania z ich prawa do wolności zgromadzeń - oświadczył komisarz praw człowieka Rady Europy Nils Muilznieks.

Osobną kwestią, ponoszoną w opiniach na temat opracowywanych w parlamencie zmian w ustawie o zgromadzeniach, są wątpliwości interpretacyjne. Eksperci wytykają posłom lekceważenie faktu, że przepisy prawa muszą być precyzyjne. W opinii Sądu Najwyższego pojawia się zarzut, że parlament usiłuje regulować zasady zgromadzeń "za pomocą zwrotów niedookreślonych lub zgoła nieokreślonych". Chodzi szczególnie o słowa "miejsce" i "czas" .

"Czy miejscem w rozumieniu zamierzonego art. 2 ust. 2 pr. zgrom. [prawa o zgromadzeniach - przyp. red.) będzie mogła być uznana cała miejscowość?" - pyta prof. Małgorzata Gersdorf i zaznacza, że w uchwalonych przez Sejm przepisach nie znalazła na to pytanie odpowiedzi. "Podobne rozumowanie można przeprowadzić w odniesieniu do czasu" - czytamy w opinii SN.

Nieprecyzyjne przepisy zawierające pojemne znaczeniowo słowa rodzą nie tylko wątpliwości interpretacyjne, ale też zdaniem specjalistów dają władzy i jej urzędnikom pole do nadużyć. Uchwalone przez Sejm przepisy dają organizatorom planowanych manifestacji możliwość ubiegania się u wojewody o zgodę na cykliczne organizowanie zgromadzeń. Zezwolenia na cykliczne zgromadzenia, zgodnie z uchwalonym projektem, mogą być wydawane wobec manifestacji, które będą "miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń".

Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że to wojewoda - terenowy urzędnik władzy wykonawczej - będzie musiał każdorazowo rozstrzygać, czy idea, do której odwołuje się jakaś demonstracja, jest wystarczająco "doniosła" lub "istotna dla historii Rzeczypospolitej", aby uzyskać zezwolenie cykliczne.

"Taka kompetencja wojewody wydaje się naruszać istotę konstytucyjnej wolności zgromadzeń" - uważa dr Adam Bodnar.

Z tego punktu widzenia wydaje się już drobiazgiem fakt, że posłowie w projekcie przepisów przy słowie "wojewoda" zapomnieli napisać "właściwy miejscowo". To z kolei zdaniem części ekspertów umożliwia (przynajmniej teoretycznie) uzyskanie zgody na cykliczne zgromadzenie w Warszawie od wojewody np. podkarpackiego.

Zagrożenie dowolnością interpretacji przepisów wskazuje pierwsza prezes Sądu Najwyższego w jeszcze innym miejscu uchwalonej przez Sejm ustawy. Jako wariant skrajny, aczkolwiek wyobrażalny, podawane jest rejestrowanie zgromadzeń przez mających pierwszeństwo przedstawicieli władzy wszędzie tam, gdzie ewentualnie może zebrać się opozycja lub inne środowiska głoszące poglądy niewygodne dla władzy.

"Nie taka być może jest intencja projektodawców, jednak zgłaszając projekt, powinni oni pomyśleć także o sytuacjach skrajnych" - pisze prezes Małgorzata Gersdorf.

Ponieważ uchwalona przez Sejm ustawa prawo o zgromadzeniach powierza los obywateli decyzjom urzędników, powinna - zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego - istnieć w niej możliwość zaskarżenia krzywdzących - zdaniem obywateli - urzędniczych decyzji. Tymczasem w uchwalonych w piątek przepisach drogi odwoławczej nie ma.

Według obowiązującego obecnie Prawa o zgromadzeniach obywatele mogą odwołać się do sądu od decyzji urzędnika zakazującej demonstracji. Przewidziana jest również specjalna szybka ścieżka przed sądami, tak aby wyroki mogły zapaść jeszcze przed terminem planowanej demonstracji.

Tymczasem w dodanych przez Sejm nowych przepisach nie ma możliwości odwołania się do sądu od decyzji wojewody.

"O drodze prawnej zaskarżenia tego aktu nie ma mowy, a szkoda (...). Jest to konstrukcja wątpliwa, albowiem nie wiadomo nawet, jaka jest droga sądowa jego ewentualnej kontroli (przez sąd powszechny? Przez sąd administracyjny?)" - czytamy w opinii Sądu Najwyższego. Kolejny jej akapit brzmi następująco:

"Reasumując, opiniowany projekt ma wszelkie cechy prawa stanu wyjątkowego, którego, o ile wiadomo, nikt w Polsce dotąd nie wprowadził zgodnie z art. 228 i nast. Konstytucji. Skoro zaś w tej sytuacji nie stosuje się art. 233 ust. 1 Konstytucji, oznacza to podjętą świadomie i oczywistą dla każdego prawnika próbę naruszenia ładu konstytucyjnego, w szczególności art. 2 Konstytucji RP, w zakresie wyrażanej w niej zasady państwa prawnego".

Autor: jp/sk / Źródło: tvn24.pl