Głowa państwa mówi "nie pozwalam". Jak prezydenci korzystali z prawa weta

Wetując ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i Sądzie Najwyższym, a kilka dni wcześniej o regionalnych izbach obrachunkowych, prezydent uciekł się do narzędzia, którego nie stosował od blisko dwóch lat. Większość poprzedników Andrzeja Dudy częściej korzystała z prawa weta - z wyjątkiem Bronisława Komorowskiego.

Komorowski i Duda (jak dotychczas) należą do prezydentów najrzadziej wetujących ustawy, ale też ich prezydentury pokrywają się z okresem sprawowania rządów przez ugrupowania polityczne, z których się wywodzą.

Pierwsze weto Dudy - prawie dwa lata temu

Wbrew obiegowej opinii weto prezydenta Dudy do ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie było pierwszym w jego kadencji. Owszem, było pierwszym od czasu, gdy większość w Sejmie ma PiS. Jednak w krótkim, bo trwającym zaledwie trzy miesiące okresie kohabitacji Dudy z koalicją PO-PSL, prezydent zgłosił cztery weta.

Pierwsze dotyczyło ustawy o uzgodnieniu płci. Jej najważniejszym założeniem było prawo do urzędowej zmiany płci przez dorosłą osobę bez konieczności pozywania rodziców do sądu. Sejm nie głosował nad odrzuceniem tego weta, bo komisje rozpatrujące sprzeciw prezydenta nie zdołały wybrać posła sprawozdawcy.

Trzy kolejne – już po wyborach

Na koniec kadencji, dwa dni po wyborach do obecnego Sejmu, prezydent Duda ponownie zgłosił trzy weta do ustaw uchwalonych przez ustępujący parlament. W ten sposób wyeliminował z obiegu prawnego trzy akty:

- nowelizację ustawy o lasach państwowych, która zdaniem poprzedniej koalicji miała zapobiegać prywatyzacji lasów, ale umożliwiać przeznaczanie gruntów leśnych pod inwestycje publiczne, np. drogi, linie energetyczne; według prezydenta tymczasem zapisy ustawy nie gwarantowały ochrony lasów przed zmianą ich statusu,

- ratyfikację poprawki do protokołu z Kioto, przedłużającej obowiązywanie pakietu klimatycznego do 2020 r., przewidującego m.in. redukcję emisji dwutlenku węgla przez przemysł; prezydent uznał, że ratyfikowanie tej poprawki nie zostało poprzedzone analizą skutków dla gospodarki,

- nowelizację ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym - miała ona umożliwiać posługiwanie się językiem mniejszości (np. kaszubskim) również przed urzędami szczebla powiatowego, a nie tylko jak poprzednio i obecnie - gminnego; prezydent uznał, że skutki finansowe wprowadzenia tej zmiany zostały niewłaściwie oszacowane.

Tych trzech wet Sejm nie odrzucił, bo żeby to zrobić, musiałby się zebrać w starym składzie na dodatkowym posiedzeniu już po wyborach. Kolejny Sejm zaś - zgodnie z zasadą dyskontynuacji - nie ma prawa podejmować przerwanych z powodu upływu kadencji prac legislacyjnych.

Prezydent Andrzej Duda ma więc obecnie na koncie siedem sprzeciwów wobec ustaw (w tym trzy wspomniane zgłoszone w ostatnich dniach – o RIO, SN i KRS). Cztery były skuteczne, a trzy są w trakcie rozpatrywania. Prezydentura Andrzeja Dudy trwa.

Nie upłynęły jeszcze nawet dwie piąte kadencji rozpoczętej 6 sierpnia 2015 roku.

Duda na tle poprzedników

Spośród poprzednich prezydentów, których kadencje są już zakończone (a Lecha Kaczyńskiego - tragicznie przerwana), najczęściej z prawa weta korzystał Lech Wałęsa. Najrzadziej zaś Bronisław Komorowski. Najwięcej sprzeciwów zgłosił w sumie Aleksander Kwaśniewski, ale należy tu wziąć pod uwagę fakt, że sprawował urząd dwie kadencje.

Przez cztery spośród 10 lat prezydentury Aleksandra Kwaśniewskiego ster rządów i większość parlamentarną dzierżyli jego polityczni przeciwnicy, czyli Akcja Wyborcza Solidarność. Z kolei Bronisław Komorowski przez pełnych pięć lat współrządził z koalicją Polskiego Stronnictwa Ludowego i Platformy Obywatelskiej, czyli partii, której był jednym z liderów, zanim został prezydentem.

Weto prawie tak stare jak instytucja prezydenta

Weto ustawodawcze, używane z różną częstotliwością przez różnych prezydentów, jest instytucją o długiej tradycji. Obowiązywało już w Konstytucji kwietniowej. Nie było go zaś w Konstytucji PRL. Nawet gdy w schyłkowym okresie komunizmu w Polsce partia analizowała możliwość zastąpienia Rady Państwa instytucją prezydenta PRL, to w przygotowywanych roboczych projektach ustaw nie zakładano, że prezydent będzie miał możliwość wetowania ustaw.

Sytuacja zmieniła się po Okrągłym Stole. Już w kwietniu 1989 roku w wyniku nowelizacji Konstytucji PRL parlament wprowadził urząd prezydenta i dał mu możliwość wetowania ustaw. Prezydenckie prawo do sprzeciwu w tamtym kształcie (zasadniczo utrzymane również w Małej Konstytucji, obowiązującej do 1997 roku) było znacznie silniejsze niż obecnie. Prezydent mógł wetować wszystkie ustawy (obecnie nie może sprzeciwiać się budżetowi i poprawkom do konstytucji), mógł jednocześnie wetować przepisy i kierować do Trybunału Konstytucyjnego (obecnie musi wybrać tylko jedną z tych dróg). Sejm mógł zaś odrzucić weto większością aż dwóch trzecich głosów (obecnie - trzech piątych).

Pierwszy prezydent RP, wybierany jeszcze przez Zgromadzenie Narodowe, Wojciech Jaruzelski, w czasie swojej rocznej kadencji skorzystał z prawa weta tylko raz. Nie podpisał ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wałęsa zanim wetował, pisał listy

Lech Wałęsa, pierwszy prezydent pochodzący z powszechnych wyborów uczynił już z weta instrument oddziaływania na polityczną i prawną rzeczywistość w Polsce. Przez pięć lat swojej prezydentury Wałęsa 27 razy sprzeciwiał się ustawom uchwalonym przez parlament. Co ciekawe, mimo że w tamtym czasie do odrzucenia weta potrzebne było aż dwie trzecie głosów w Sejmie, a nie jak obecnie trzy piąte (66 proc. > 60 proc.), aż połowa wet Wałęsy była odrzucana przez Sejm, z czego większość w okresie, gdy rządziła koalicja SLD-PSL. Ten sojusz nie miał większości zdolnej do odrzucenia weta prezydenta, ale jak pokazała praktyka, wielokrotnie przeciw prezydentowi ramię w ramię z koalicją głosowała ówczesna opozycja parlamentarna.

"Należy to tłumaczyć przede wszystkim tym, iż prezydent nie zdołał, przez pięć lat, stworzyć wokół siebie silnego zaplecza politycznego, a co za tym idzie, nie posiadał go w parlamencie. (...) Pewną rolę odgrywała także zdolność większości sejmowej do pozyskiwania wśród opozycji zwolenników forsowanych przez siebie ustaw, tudzież skłonność opozycji do kompromisowych rozwiązań. Stąd też weta Lecha Wałęsy nie miały przeważnie takiej mocy oddziaływania, jak życzyłby sobie tego prezydent" - tłumaczy Andrzej L. Piasecki, autor pracy "Weto ustawodawcze w III RP – wymiar normatywny i empiryczny" (Uniwersytet Jagielloński).

Wałęsa, jak wspomina Piasecki, miał wówczas zwyczaj wywierania presji na Sejm, grożąc co roku zawetowaniem budżetu. Śladem tamtych czasów jest zapis w obowiązującej konstytucji z 1997 roku - a pisanej w czasach prezydentury Wałęsy - odbierający prezydentowi prawo do wetowania ustawy budżetowej.

Z perspektywy dzisiejszych czasów, gdy w poniedziałek 24 lipca prezydent Andrzej Duda wspomniał, że większość parlamentarna nie porozumiewała się z nim w sprawie kształtu ustawy o Sądzie Najwyższym, warto wspomnieć, że Lech Wałęsa, zanim zgłosił weto, miał zwyczaj pisania listów do marszałków Sejmu, w których dzielił się wątpliwościami.

"Listy te nie były jednak odczytywane na posiedzeniach Sejmu, czym ukrócono tę ciekawą, lecz pozakonstytucyjną praktykę" - czytamy w opracowaniu Klubu Jagiellońskiego na temat weta ustawodawczego w Polsce.

Cztery piąte wet Kwaśniewskiego przeciw AWS-UW

Następca Wałęsy, Aleksander Kwaśniewski, piastował godność prezydenta przez dwie kadencje, dziesięć lat. W tym czasie zgłosił 35 wet, z czego znakomita większość, bo aż 28, przypadła na kadencję Sejmu w latach 1997-2001. Przed 1997 rokiem rządy sprawowała koalicja SLD-PSL, a Aleksander Kwaśniewski, przed wyborem na prezydenta był liderem SLD. Po 1997 roku większość parlamentarną tworzącą rząd sformowały Akcja Wyborcza Solidarność i Unia Wolności, czyli polityczni przeciwnicy SLD.

Z najgłośniejszych wet prezydenta Kwaśniewskiego należy wymienić próbę zablokowania powołania Instytutu Pamięci Narodowej w 1997 roku. Prezydent uznawał ją za niezgodną z konstytucją i naruszającą równość obywateli wobec prawa (bo dawała dostęp do teczek bezpieki głównie pokrzywdzonym). Sejm jednak to weto odrzucił, bo koalicji rządzącej udało się przekonać do głosowania za odrzuceniem sprzeciwu prezydenta Konfederacji Polski Niepodległej, Ruchu Odbudowy Polski i Polskiego Stronnictwa Ludowego.

Skutecznie natomiast Kwaśniewski zablokował ustawę wprowadzającą dwanaście województw w miejsce poprzednich 49. Ostatecznie powstało ich szesnaście.

Sejm, w którym większość miała koalicja AWS-UW, nie zdołał odrzucić również innych wet prezydenta Kwaśniewskiego, m. in. w sprawie reprywatyzacji, powszechnego uwłaszczenia czy podatku liniowego.

Doradcy Lecha Kaczyńskiego zapewniali, że nie nadużywa weta

Następca Aleksandra Kwaśniewskiego, Lech Kaczyński, zgłosił osiemnaście wet, z czego tylko jedno, gdy rządy sprawowało Prawo i Sprawiedliwość (2005-2007). Gdy po 2007 roku zaczęła rządzić Platforma Obywatelska w koalicji z PSL, Lech Kaczyński odmawiał podpisania ustaw siedemnaście razy. Najwięcej kontrowersji wzbudziły weta do ustawy medialnej, pakietu ustaw zdrowotnych czy emerytur pomostowych.

Nie mniej głośne były sprzeciwy Lecha Kaczyńskiego wobec projektu obniżenia wieku szkolnego do sześciu lat czy rozdzielenia funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Sejmowi udało się jednak odrzucić sprzeciw Lecha Kaczyńskiego wobec tych dwóch ustaw.

Kaczyńskiemu, który szachował PO i PSL odmawianiem podpisywania niektórych ustaw, zarzucano, że nadużywa tego uprawnienia. Otoczenie prezydenta odpierało te zarzuty, tłumacząc, że nie wetuje on ustaw częściej niż poprzednik, Aleksander Kwaśniewski. Udowadniał to w licznych wywiadach na czterolecie prezydentury Kaczyńskiego, w 2009 roku, ówczesny szef jego kancelarii Władysław Stasiak.

Z ostatecznego porównania wynika, że Kwaśniewski, który był głową państwa dziesięć lat, zawetował 35 ustaw. Lech Kaczyński, którego przerwana przez śmierć kadencja trwała cztery i pół roku - 18 razy sprzeciwiał się ustawom uchwalonym przez parlament.

Część obserwatorów polskiej sceny politycznej (Jarosław Flis, Andrzej L. Piasecki, Tomasz Wieciech) dowodzi, że weto często jest wykorzystywane przez prezydentów jako narzędzie do blokowania projektów ich przeciwników politycznych, którzy akurat sprawują władzę. Istotnie największa aktywność w tym względzie prezydentów Wałęsy, Kwaśniewskiego i Kaczyńskiego dotyczyła kadencji, gdy rządy sprawowali ich przeciwnicy polityczni. Gdy spojrzeć przy tym na kadencję Bronisława Komorowskiego, który za swojej prezydentury nie zetknął się z większością rządzącą rekrutującą się spośród przeciwników, okazuje się, że przez pięć lat zawetował tylko cztery ustawy - o Akademii Lotniczej w Dęblinie, o nasiennictwie, o okręgach sądowych sądów powszechnych i o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wszystkie weta Komorowskiego ostały się w Sejmie.

Proporcja wet zgłoszonych przez obecnego prezydenta Andrzeja Dudę wobec projektów przeciwników politycznych i własnego obozu wynosi obecnie 4:3.

Autor: jp/ja / Źródło: tvn24.pl