Ważne spotkanie w poniedziałek

W poniedziałek 16 listopada po południu na spotkaniu unijnych ambasadorów (COREPER) prezydencja niemiecka sprawdzi, czy jest większość w sprawie rozporządzenia wiążącego fundusze z praworządnością oraz czy jest jednomyślność w sprawie Wieloletnich Ram Finansowych. Jeśli okaże się, że jest większość potrzebna do przyjęcia rozporządzenia, prezydencja może skierować je do głosowania na jednej z najbliższych rad unijnych ministrów. Podobnie będzie, jeśli okaże się, że jest jednomyślność w sprawie budżetu, choć to mniej prawdopodobne.

Jeśli rozporządzenie dotyczące praworządności zostanie przegłosowane, wejdzie w życie 1 stycznia 2021 roku, a więc będzie dotyczyć wszystkich unijnych funduszy wypłacanych już w przyszłym roku. Niezależnie od tego, czy będzie weto - którym zagroził polski rząd - czy nie, czy będą to prowizoria (budżet uchwalony tymczasowo), nowe budżety czy inne środki. 

Korespondent TVN24 w Brukseli dotarł do tekstu unijnego rozporządzenia o powiązaniu unijnych funduszy z praworządnością.

Co znajduje się w rozporządzeniu - analiza Macieja Sokołowskiego

1. Definicja praworządności 

Nie tylko doprecyzowano samo określenie, ale też podane są konkretne przykłady naruszenia zasad praworządności. Duży nacisk położono na niezależność sądownictwa, podział władz, właściwy nadzór na postępowaniami prokuratorskimi - czyli na wszystkie te elementy, na które unijne instytucje zwracały już uwagę w postępowaniach wobec Polski. 

Jest to też odpowiedź na argumenty ze strony PiS, że pojęcie "tak zwanej praworządności" jest nieostre. Na potrzeby mechanizmu praworządność ma być rozumiana precyzyjnie jako zawierająca w sobie zasadę legalności, przewidywalnego i przejrzystego procesu tworzenia prawa, pewność prawa, dostęp do niezależnych i bezstronnych sądów, podział władz oraz równość wobec prawa i zakaz dyskryminacji.

Przy ocenie naruszeń praworządności mają być brane pod uwagę też zasady wymienione w artykule 2 Traktatu: "poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości".

Co więcej, kolejny artykuł rozporządzenia wymienia też przykłady naruszenia zasad praworządności, by nie było już żadnych wątpliwości o jakie sytuacje chodzi. Wśród nich pojawiają się: zagrożenie niezależności sądownictwa, brak możliwości poprawy niezgodnych z prawem decyzji władz oraz ograniczanie dostępności i skuteczności dochodzenia swoich praw, związane z wpływaniem na dochodzenia i śledztwa. 

Z rozszerzenia definicji praworządności i wyraźnego ujęcia w niej wpływania na niezależność sądownictwa i prokuratury przede wszystkim zadowolony jest Parlament Europejski. Takie zarzuty już pojawiały się w raportach i rezolucjach europarlamentu na temat Polski - uzależnienie sądownictwa od władzy politycznej oraz zbyt duży wpływ ministra sprawiedliwości na postępowania sądowe i prokuratorskie, czyli wszystko to, za co odpowiedzialny jest Zbigniew Ziobro. 

2. Wystarczy ryzyko naruszeń, a nie naruszenie 

Artykuł 3. rozporządzenia jednocześnie zawęża użycie mechanizmu, jak i daje większą swobodę działań Komisji Europejskiej. 

Zawężenie wynika z tego, że naruszenie praworządności nie może być abstrakcyjne, musi być związane z zarządzaniem środkami budżetowymi. Całe rozporządzenie ma na celu ochronę budżetu, więc może być stosowane tylko wtedy, gdy unijne środki są zagrożone. Stąd naruszenie praworządności ma dotyczyć przede wszystkim właściwego funkcjonowania instytucji, które zarządzają środkami budżetowymi oraz instytucji przeprowadzających kontrolę finansową. To też wyjaśnia, dlaczego to Węgry dużo mocniej protestują przeciwko rozporządzeniu, gdyż to Viktor Orban oskarżany jest o sprzeniewierzanie unijnych środków i wykorzystywanie ich do prywatnych celów. 

Ale w tym katalogu zagrożeń są też takie, które potencjalnie łatwiej odnieść do Polski. To między innymi właściwe funkcjonowanie dochodzeń i postępowań prokuratorskich w sprawach finansowych oraz skuteczna kontrola sądowa - przez niezależne sądy - wszystkich wymienionych zadań lub zaniechań.

Z drugiej strony, rozszerzenie swobody działań KE wynika z tego, że przepisy nie wymagają ustalenia naruszenia, które wpłynęło na zarządzanie środkami unijnymi. Przepisy wymagają jedynie ustalenia, że wystąpiło takie ryzyko. To dużo mniej niż konieczność przedstawienia dowodów na to, że jakieś fundusze zostały wykorzystane w złym celu. Wystarczy jedynie stwierdzenie, że mogłyby być źle wykorzystane lub ich użycie może nie być odpowiednio skontrolowane. Takie ryzyko istnieje właściwie w każdym przypadku braku niezależnego sądownictwa.

Jeśli dodamy do tego ostatnią z przesłanek w artykule 3, która praktycznie otwiera katalog spraw na każde działanie władz - "inne sytuacje lub działania władz mające wpływ na właściwe zarządzanie środkami budżetowymi i ochroną finansowych interesów Unii" - to Komisja Europejska może wkroczyć właściwie w każdym momencie, gdy użyte są środki unijne. 

3. Szybka procedura na wniosek Komisji Europejskiej

Zgodnie z rozporządzeniem to Komisja Europejska uznaje, że doszło do naruszenia wskazanych w rozporządzeniu zasad praworządności. Jeśli Komisja zdecyduje się na nałożenie sankcji, kieruje do państwa członkowskiego pismo, w którym zgłasza naruszenia, informuje na jakiej podstawie doszła do takich wniosków i czego dotyczą zarzuty, oraz wyznacza czas na odpowiedź (od jednego do trzech miesięcy). 

W tym czasie oskarżone państwo może odnieść się do zarzutów, zaproponować wprowadzenie zmian lub usunąć uchybienia wskazane przez Komisję. Po uzyskaniu odpowiedzi lub w przypadku braku reakcji w terminie, Komisja w ciągu miesiąca decyduje o kolejnych krokach.

Jeśli po wymianie pism KE ostatecznie zdecyduje się na zablokowanie funduszy, składa wniosek do Rady Unii Europejskiej, czyli na posiedzenie unijnych ministrów, wraz z informacją o konkretnych dowodach i przesłankach do podjęcia decyzji. 

Rozporządzenie jasno określa terminy. Wszystkie są bardzo krótkie - celowo, by uniknąć sytuacji, w której procedura utknie z powodu braku odpowiedniej reakcji jednej z instytucji. Parlament obawiał się powtórki z procedury artykułu 7, która od lat czeka radzie, aż ministrowie zdecydują się na głosowanie, by sprawę przekazać dalej lub zakończyć. W przypadku nowego mechanizmu to nie będzie możliwe.

Rada Unii Europejskiej (ministrowie) powinna podjąć decyzję w sprawie nałożenia ograniczeń w ciągu miesiąca od otrzymania wniosku komisji. W wyjątkowych sytuacjach ten termin może być wydłużony o kolejne dwa miesiące. Rada decyduje o blokadzie środków w głosowaniu, większością kwalifikowaną.

Większość kwalifikowana do podjęcia decyzji to 55 procent państw (15 z 27) reprezentujących co najmniej 65 procent ludności Unii Europejskiej. W takiej sytuacji, by odrzucić wniosek komisji, potrzebna jest mniejszość blokująca - to cztery państwa reprezentujące ponad 35 procent ludności. Czyli gdyby nawet cała Grupa Wyszehradzka chciała obronić swoich członków, to nie wystarczy, bo choć są to cztery państwa, to ich mieszkańcy stanowią jedynie 14,5 procent ludności Unii Europejskiej.

Rozporządzenie podkreśla, że decyzja ma zapaść w oparciu o stan faktyczny, bez dyskryminacji i stronniczości. Jednak jeśli państwo, którego dotyczy decyzja, obawia się, że może być inaczej (czyli zapewne w każdym przypadku), może wyjątkowo skierować sprawę na kolejną Radę Europejską, czyli na szczyt szefów państw Unii Europejskiej. Decyzja może zapaść dopiero, gdy Rada Europejska "przedyskutuje sprawę", ale w czasie nie dłuższym niż trzy miesiące. 

Wyraźnie zaznaczono więc, że szefowie państw mogą jedynie przedyskutować sprawę, a nie podejmować decyzję w tej kwestii. To ważne o tyle, że wciąż oznacza, iż do podjęcia decyzji o zablokowaniu środków potrzeba większości kwalifikowanej na poziomie ministrów, a nie jednomyślności na poziomie szefów państw.

W każdej chwili państwo członkowskie może usunąć przyczynę naruszeń i powiadomić Komisję, że nie ma już przesłanek do blokowania środków. Na prośbę państwa lub z automatu po roku od nałożenia ograniczeń Komisja może ponownie ocenić sytuację i uznać, że naruszenia zostały usunięte. Wtedy może przesłać do rady wniosek o zniesienie sankcji.

4. Jakie środki można zablokować?

Praktycznie wszystkie. Katalog został określony w artykule 4 rozporządzenia i to m.in: zawieszenie wypłat środków finansowych, zakaz wejścia w życie nowych zobowiązań, zawieszenie wypłacania rat lub spłat pożyczek gwarantowanych z budżetu Unii, korekcja unijnych programów lub przesunięć środków w ramach programów, redukcja prefinansowania.

Tu Komisja Europejska ma decydować, jakie sankcje będą najbardziej skuteczne. Mają być wycelowane precyzyjnie, tak by ochronić budżet i wpłynąć na usunięcie uchybienia praworządności. Należy brać pod uwagę rodzaj, ciężar, zakres i czas trwania naruszeń. 

Rozporządzenie określa, że blokowanie funduszy powinno być proporcjonalne, ale kroki powinny być podejmowane nie tylko w świetle faktycznego, ale też potencjalnego wpływu naruszenia zasad praworządności na zarządzanie środkami finansowymi Unii. Kolejny raz pojawia się możliwość blokowania już przy samym ryzyku potencjalnych naruszeń. 

5. Dodatkowe obowiązki państwa

Na państwie, któremu zostaną zablokowane środki finansowe, spoczywają jeszcze dodatkowe obowiązki. Zgodnie z rozporządzeniem, zamrożenie funduszy nie wpływa na obowiązki organów rządowych, by wykonać programy unijne lub sfinansować tych, którzy ucierpieli z powodu wprowadzonych przez Unię środków, szczególnie jeśli chodzi o zobowiązania wobec końcowych odbiorców, w tym obowiązki wypłat. 

Czyli nawet bez współfinansowania unijnego, to na rządzie spoczywa obowiązek dokończenia rozpoczętych projektów lub wypłata obiecanych już świadczeń. Jeśli są fundusze, które opierały się na gwarancjach unijnych, ale Unia wycofała gwarancje, to w to miejsce musi wkroczyć państwo ze swoimi środkami. 

Kara jest więc podwójna: nie tylko rząd zostaje pozbawiony finansowania unijnego, ale też musi wydać swoje krajowe środki, by pieniądze trafiły do odbiorców.

By dopilnować, że państwo wykonuje swoje zadania, zgodnie z rozporządzeniem, Komisja Europejska powinna udostępniać informacje dla końcowych odbiorców na portalu internetowym. Regulacja stwierdza nawet, że powinny znaleźć się tam narzędzia pozwalające informować komisję o naruszeniu tych obowiązków przez państwo członkowskie. Na podstawie tych informacji komisja ma zrobić wszystko, co możliwe, by zapewnić, że końcowy odbiorca otrzyma środki zgodnie ze zobowiązaniami. 

Zablokowane środki nie trafiają od razu do budżetu Unii Europejskiej, ale są trzymane w rezerwie. Jeśli państwo wykona swoje obowiązki, a blokada zostanie zniesiona, fundusze mogą ponownie trafić do państwa członkowskiego.

Morawiecki napisał list do unijnych przywódców

W związku z możliwością wprowadzenia przepisów łączących wypłatę unijnych środków z przestrzeganiem praworządności, 12 listopada premier Mateusz Morawiecki poinformował, że skierował list do przywódców Unii Europejskiej. "Uznaniowe mechanizmy, oparte na arbitralnych, politycznie motywowanych kryteriach nie mogą zostać zaakceptowane, bo nie uwzględniają one istotnych, merytorycznych aspektów prawa europejskiego" - wskazał. "Bez wystarczających gwarancji poszanowania praw traktatowych państw członkowskich nie widzimy możliwości ratyfikacji budżetu w polskim parlamencie" – napisał do unijnych przywódców, grożąc tym samym wetem wobec unijnego budżetu.

CAŁY LIST PREMIERA MATEUSZA MORAWIECKIEGO DO UNIJNYCH PRZYWÓDCÓW

Polski rząd nie może zablokować samego mechanizmu powiązania funduszy z praworządności, ale może zawetować cały unijny budżet.