RPO o nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym i innych sądach. "Nie rozwiązuje fundamentalnego problemu"

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek skierował w piśmie z 23 stycznia do marszałka Senatu Tomasza Grodzkiego opinię na temat nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym i innych ustaw sądowych. Izba wyższa parlamentu ma zająć się nowelą prawdopodobnie na posiedzeniu 31 stycznia.

Według Rzecznika, "ustawa nie rozwiązuje fundamentalnego problemu ustrojowego dotyczącego obecnie już ponad 2500 sędziów powszechnych, administracyjnych, asesorów i sędziów Sądu Najwyższego powołanych na podstawie uchwał Krajowej Rady Sądownictwa podjętych po 6 marca 2018 r.". Wyjaśnił, że "od tego dnia zaczęła się kadencja sędziowskich członków Krajowej Rady Sądownictwa wybranej w nowym, kwestionowanym w orzecznictwie europejskim, trybie".

Według niego "podstawową przyczyną kwestionowania orzeczeń wydanych z udziałem tych sędziów" przez sądy polskie, ale również międzynarodowe organy sądownicze - takie jak Europejski Trybunał Praw Człowieka, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) – jest powołanie ich z przez nową Krajową Radę Sądownictwa, ukształtowaną w trybie wprowadzonym przez nowelizację z 2017 roku autorstwa Zjednoczonej Prawicy. Rada ta jest zdaniem wielu ekspertów ze środowiska sędziowskiego i prawniczego upolityczniona poprzez system wyboru jej członków.

ZOBACZ CAŁĄ OPINIĘ RPO DLA SENATU >>>

Wiącek podkreślił, że "w świetle obecnie już ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka aktualny tryb powoływania sędziów i asesorów nie daje wystarczających gwarancji niezależności innych władz". Dodał, że "orzeczenia TSUE i ETPC muszą zostać wykonane", ponieważ "jest to obowiązkiem Polski wynikającym z przynależności do organizacji międzynarodowych takich jak Unia Europejska i Rada Europy".

"W przeciwnym razie istnieje ryzyko dalszego systematycznego narażania Polski na zarzut naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE" - ostrzegł.

Zdaniem RPO, "eliminacja tego ryzyka wymagałaby zmiany sposobu wyboru Krajowej Rady Sądownictwa w taki sposób, aby organ ten pozostawał niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej".

Wiącek odniósł się także do poszerzenia zakresu kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z ustawą NSA będzie rozpoznawać sprawy dyscyplinarne oraz immunitetowe wszystkich sędziów w kraju; rozpatrywać wnioski o wznowienie postępowania w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych rozstrzygniętych przez nieuznawaną Izbę Dyscyplinarną SN (która już nie istnieje) lub Izbę Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego; przeprowadzać tzw. test niezawisłości (bezstronności) sędziów.

"W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich przyznanie NSA wymienionych wyżej kompetencji rodzi cztery problemy" - czytamy w piśmie do Senatu. Po pierwsze - napisał Rzecznik - "obsługa nowych spraw będzie skutkowała istotnym przeciążeniem NSA, zagrażającym prawidłowemu funkcjonowaniu tego sądu".

"Nie ulega wątpliwości, że znacznie wydłuży się czas postępowań w sprawach sądowo-administracyjnych" - dodał. Jego zdaniem, "ponieważ w uzasadnieniu ustawy nie wspomniano o utworzeniu dodatkowych etatów sędziowskich i asystenckich, należy domniemywać, że średnie obciążenie sędziego NSA znacząco wzrośnie, a zatem nieuniknioną konsekwencją będzie znaczące wydłużenie i tak już długich postępowań". "Z tego powodu opiniowana ustawa naruszać będzie nie tylko, gwarantowane przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPC, prawo każdego do rozpoznania jego sprawy przez sąd w rozsądnym czasie, lecz także wyrażoną w preambule do Konstytucji RP zasadę rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych" - czytamy.

"Po drugie, uczynienie z NSA głównego organu odpowiedzialnego za test niezawisłości nieuchronnie spowoduje wydłużenie się postępowań w sądach powszechnych, wojskowych i Sądzie Najwyższym. Trzeba bowiem przypomnieć, że sąd rozpoznaje wniosek o zastosowanie testu niezawisłości po zapoznaniu się z aktami sprawy, której ów wniosek dotyczy. Rozpoznanie przez NSA wniosku o zastosowanie testu niezawisłości będzie wymagało więc każdorazowego sprowadzania do Warszawy akt spraw (nierzadko wielotomowych) z sądów z całej Polski, a następnie – po rozpoznaniu wniosku – odsyłania ich z powrotem. W obecnym stanie prawnym test niezawisłości nie wymaga takich operacji, bo co do zasady przeprowadzany jest przez inny skład tego samego sądu, w którym złożono wniosek o jego wykonanie" - wskazał RPO.

"Po trzecie, proponowane w ustawie poszerzenie kompetencji NSA jest niezgodne z art. 183 ust. 1 Konstytucji RP" - czytamy dalej.

Wyjaśniono, że opiniowana ustawa przekazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu część kompetencji SN, "wyłączając w pewnym zakresie konstytucyjną kompetencję Sądu Najwyższego do sprawowania nadzoru nad orzecznictwem sądów powszechnych i wojskowych". "Opiniowana ustawa przyznaje również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kompetencję do punktowego nadzorowania orzecznictwa Sądu Najwyższego" - napisano.

"W ocenie RPO jakakolwiek forma podporządkowania orzeczniczego Sądu Najwyższego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest konstytucyjnie wykluczona, co a contrario znajduje potwierdzenie w art. 236 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 roku. Utworzenie nadzwyczajnych procedur wznowieniowych i rewizyjnych, w których Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje orzeczenia Sądu Najwyższego, jest zatem niedopuszczalne" - dodał Wiącek.

Jako czwarty problem Rzecznik Praw Obywatelskich wymienił kwestię związaną z sędziowskimi nominacjami nowej KRS.

"Główną przyczyną wątpliwości co do rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów przez Izbę Dyscyplinarną, a obecnie przez Izbę Odpowiedzialności Zawodowej, nie jest ich usytuowanie w Sądzie Najwyższym, ale przede wszystkim fakt, że w ich składzie znajdują się sędziowie powołani na podstawie uchwały KRS podjętej po 6 marca 2018 r. Tacy sędziowie orzekają również w NSA. Przeniesienie spraw dyscyplinarnych i immunitetowych sędziów z SN do NSA nie eliminuje zatem zagrożeń, o których mówi orzecznictwo europejskie" - podkreślił.

Zwrócił uwagę, iż "orzeczenia wydawane przez NSA w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych sędziów nadal będą mogły być kwestionowane przed trybunałami europejskimi, jeśli w ich wydaniu brać będą udział sędziowie powołani na podstawie uchwały KRS podjętej po 6 marca 2018 r.".

RPO wskazał też, że choć nowela przewiduje test niezawisłości, to proponowane zmiany nie usuwają jednak istotnych jego "mankamentów". "Test niezawisłości został skonstruowany bez należytych gwarancji dla stron postępowania oraz w sposób niepoprawny legislacyjnie, powodujący zamęt pojęciowy i rodzący kolizje z innymi przepisami" - wyjaśnił.

Jak napisał, o teście bezstronności i ewentualnym wyłączeniu sędziego będzie mógł decydować również sędzia powołany przez nową KRS. "Ustawa powinna (...) gwarantować, że test bezstronności będzie prowadzony tylko przez sędziów, co do których nie są i nie mogą być podnoszone analogiczne zarzuty kwestionujące ich niezawisłość w związku z powołaniem" - czytamy w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich. "W innym bowiem przypadku test bezstronności – jak również całe postępowanie, w którym taki test przeprowadzono – będzie mógł zostać zakwestionowany z punktu widzenia wymogów płynących z orzecznictwa TSUE i ETPC" - zastrzegł Wiącek.

"Po drugie, procedura testu bezstronności, w ramach której ocenia się spełnianie przez sędziego 'wymogów niezawisłości i bezstronności', wchodzi w kolizję z trzema innymi procedurami wyłączenia sędziego" - głosi pismo. "Utrzymanie czterech różnych procedur wyłączenia sędziego powoduje zamęt pojęciowy, skutkujący wątpliwościami interpretacyjnymi i sporami kompetencyjnymi, które przy dużej liczbie wniosków o wyłączenie przyczynią się do wydłużenia postępowań sądowych. Kumulacja niejasności, jakie spowoduje wprowadzenie kolejnej procedury wyłączenia sędziego, doprowadzi do naruszenia zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji)" - podkreślił Rzecznik w piśmie do Senatu.

Rzecznik zwrócił również uwagę na "niespójność przepisów w zakresie możliwości zaskarżania wydanych w I instancji postanowień w ramach procedury testu niezawisłości" oraz "wątpliwości interpretacyjne co do liczebności składu orzekającego rozpoznającego wnioski o zastosowanie testu niezawisłości".

Według RPO "pozytywnie należy ocenić doprecyzowanie przepisów wyłączających odpowiedzialność dyscyplinarną za 'treść orzeczenia sądowego'", ale "zmiana ta nie jest jednak wystarczająca dla zagwarantowania poszanowania niezawisłości sędziowskiej". "Aby osądzić sprawę w sposób rzetelny, sędzia nie może się obawiać, że wydanie przez niego określonego rozstrzygnięcia może zostać potraktowane jako delikt dyscyplinarny. Jest to istota niezawisłości sędziowskiej w państwie demokratycznym" - podkreślił.

Napisał przy tym, że istnieją "aż cztery podstawy prawne do pociągania sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej za czyny związane z wydaniem orzeczenia". Może się tak zdarzyć ze względu na: "oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawa", "odmowę wykonywania wymiaru sprawiedliwości", "działania lub zaniechania mogące uniemożliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie organu wymiaru sprawiedliwości", "działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu Rzeczypospolitej Polskiej".

"W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich tylko pierwszy z wyżej wymienionych deliktów (oczywiste i rażące naruszenie prawa) został sformułowany w sposób prawidłowy, ograniczający odpowiedzialność sędziego za wydane przez niego orzeczenia do absolutnie wyjątkowych przypadków" - czytamy.

W konkluzjach Rzecznik stwierdził, że "opiniowana ustawa nie rozwiązuje zasadniczego problemu statusu sędziów i asesorów powołanych na podstawie uchwały KRS podjętej po dniu 6 marca 2018 r".

"Co więcej, może ona wykreować nowe problemy w postaci przeciążenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowania zgodności z Konstytucją orzeczeń NSA z powodu ingerencji w kompetencje SN, pogłębienia wewnętrznych konfliktów w sądownictwie, a także wydłużenia postępowań sądowych w sprawach cywilnych, karnych i administracyjnych. W konsekwencji opiniowana ustawa może doprowadzić do pogłębienia istotnych zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości z Polsce" - czytamy.

Jego zdaniem "części z tych problemów można by uniknąć w razie utrzymania kompetencji SN do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych i immunitetowych (ustawodawca może ewentualnie wskazać inną właściwą izbę), a także wprowadzenia modyfikacji do testu niezawisłości".

"Konieczne jest ponadto uchylenie wszystkich regulacji pozwalających na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności dyscyplinarnej za treść wydanego orzeczenia (poza ewidentnymi i rażącymi przypadkami)" - dodał. Podkreślił jednocześnie, że "dla doprowadzenia polskiego prawa do stanu zgodności z prawem europejskim niezbędna jest zmiana zasad powoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa, czego opiniowana ustawa nie przewiduje".