Były też rozporządzenia, które bez konstytucyjnych podstaw prawnych wprowadzały ograniczenia charakterystyczne dla stanu nadzwyczajnego (którego jednak nie wprowadzono). W przepisach o pomocy dla przedsiębiorców, tzw. tarczach antykryzysowych, ukryto zmiany Kodeksu karnego, Prawa wyborczego, Kodeksu spółek handlowych. Zgodnie z prawem posłowie powinni rozpocząć nad nimi prace dopiero po miesiącu od przedstawienia projektu zmian w kodeksach – a byliśmy świadkami, jak ustawy, które te kodeksy zmieniały, uchwalano tego samego dnia, w którym projekt pojawił się w Sejmie.

W ciągu tych kilku miesięcy wprowadzono - na co wielokrotnie zwracali uwagę eksperci - niekonstytucyjne przepisy o prezydenckich wyborach korespondencyjnych, nadmierną kontrolę nad procesami inwestycyjnymi prywatnych przedsiębiorców, ograniczono odpowiedzialność karną urzędników za błędne decyzje związane z pandemią, osłabiono pozycję podejrzanych w postępowaniu przygotowawczym, itd. Wiele przepisów w ustawach covidowych, np. zmiana w Kodeksie karnym podwyższająca kary za stalking, miało niewiele wspólnego ze zwalczaniem pandemii.

Akty prawne ustanawiane od marca 2020 roku przez rząd Zjednoczonej Prawicy miały pomóc w zwalczaniu pandemii COVID-19 i jej skutków. Ocenę ich skuteczności w zmniejszaniu liczby zakażeń i ratowaniu gospodarki zostawmy lekarzom i ekonomistom. Prawnicy są natomiast przerażeni efektem tak wielu zmian wprowadzanych tak pospiesznie, chaotycznie, często bez konsultacji. 

"Poseł, który parlament uznaje za maszynkę do głosowania"

- Każdy miesiąc przynosi nowe wydarzenia, które potwierdzają założony plan destrukcji konstytucji, konstytucyjnego porządku państwa, demokracji i praw człowieka – ocenia prof. Mirosław Wyrzykowski, były sędzia Trybunału Konstytucyjnego. To on jest autorem określenia "antykonstytucyjna satrapia", które ma się odnosić do obecnego stanu prawa w Polsce. Przy czym zaznacza, że stan ten nie jest wynikiem wyłącznie decyzji podjętych w czasie pandemii - proces dochodzenia do niego zaczął się wcześniej, a chaotyczny zbiór przepisów, jakie rządzący tworzyli w 2020 roku, po prostu ten stan przypieczętował.

Jak zauważa prof. Wyrzykowski, satrapa to zarządca prowincji w starożytnej Persji, mający uprawnienia administracyjne i sądowe, a potem także wojskowe. Dzisiejsze rozumienie satrapy to obraz surowego, despotycznego władcy oczekującego całkowitego posłuszeństwa. - Popatrzmy, jak zbliżony jest obraz perskiej satrapii do jej polskiego wyrazu – analizuje prof. Wyrzykowski.

- Połączenie uprawnień administracyjnych i sądowych ma miejsce w przypadku zarządzania wymiarem sprawiedliwości przez ministra będącego jednocześnie prokuratorem. Zachowana jest jeszcze odrębność funkcji zarządzania wymiarem sprawiedliwości i orzekania, ale wpływ ministra na wymiar sprawiedliwości po 2016 roku tworzy mechanizm równi pochyłej: postępowania dyscyplinarne wobec sędziów za stosowanie prawa mają stworzyć sytuację, w której orzeczenia będą zapadały zgodnie z wyobrażonymi oczekiwaniami ministra – stwierdza. I wskazuje przykłady posłuszeństwa będącego częścią tego mechanizmu: - Może to być poseł, który parlament uznaje za maszynkę do głosowania, a gdy maszynka się zatnie, poleca powtórzenie głosowania. Całkowicie posłuszny marszałek Sejmu, który skwapliwie wykona polecenie. Albo jedyny poseł, który w parlamencie może postępować "poza trybem" bez jakichkolwiek konsekwencji. Taki poseł, w porozumieniu z innym posłem, deklaruje, że wybory prezydenckie nie odbędą się w ustawowym terminie i na mocy takiej deklaracji marszałek Sejmu wyznacza nowy termin wyborów.

Również zdaniem dr. Mateusza Radajewskiego, konstytucjonalisty z Wydziału Prawa Uniwersytetu SWPS we Wrocławiu, wprowadzanie antykonstytucyjnej satrapii w Polsce zaczęło się od aktów prawnych przyjętych w poprzednich latach rządów Prawa i Sprawiedliwości: zmian w Trybunale Konstytucyjnym, Sądzie Najwyższym i Krajowej Radzie Sądownictwa. A 2020 rok to kolejne działa pozaustawowe – np. zorganizowanie wyborów prezydenckich w niekonstytucyjnym terminie czy ostatnie manipulacje przy ogłaszaniu aktów prawnych w Dzienniku Ustaw.

Rozporządzenia: "piętrowe zakłócenia w hierarchicznej zgodności norm prawnych"

Które z tych działań szczególnie umocniły stan "antykonstytucyjnej satrapii" w Polsce? Niemal wszyscy pytani przez Konkret24 prawnicy na pierwszym miejscu wymieniają nie jeden akt, tylko całą kategorię: rozporządzenia.

Chodzi o rozporządzenie ministra zdrowia z 20 marca o ogłoszeniu w Polsce stanu epidemii (zmieniano je czterokrotnie) oraz 41 rozporządzeń rządu w sprawie zakazów i ograniczeń w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Dr Mateusz Radajewski zauważa, że rozporządzenia te przewidywały niekiedy ograniczenia, które nie były dopuszczalne w świetle ustawy, na podstawie której wydawano rozporządzenia. Dotyczyło to np. kwarantanny dla osób powracających z zagranicy (prawo do wprowadzenia takiej regulacji ma tylko Rada Ministrów, a na początku epidemii kwarantanna została wprowadzona w rozporządzeniu ministra zdrowia).

Rozporządzenia te, jak podkreśla z kolei Eliza Rutynowska, prawniczka Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju, były wykorzystywane do zastępowania podstaw ustawowych. "Mieliśmy z tym do czynienia na przykład w przypadku prób wprowadzania powszechnego obowiązku maseczkowego rozporządzeniem" - podaje przykład prawniczka, odpowiadając na nasze pytania. "Przypominało to próbę składania szafy z części do budowy stołu. Jeżeli elementy, które mamy, a więc ustawy, zwyczajne nie wystarczają do zbudowania bardziej skomplikowanego mebla, należy dokupić inne, czyli w tym przypadku wprowadzić odpowiedni stan nadzwyczajny: albo stan wyjątkowy, albo stan klęski żywiołowej" - tłumaczy.

Rządowe rozporządzenia wywołały "piętrowe zakłócenia w hierarchicznej zgodności norm prawnych" – to z kolei ocena prof. Piotra Mikulego, szefa Katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego Uniwersytetu Jagiellońskiego. Jak pisze w sporządzonej dla nas analizie: "Ustawa antyzakaźna z 2008 roku (ustawa z 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych i zakażeń u ludzi – red.), na podstawie której wydaje się te rozporządzenia, i nowelizowana w związku z koronawirusem, również zawiera niekonstytucyjne przepisy, w szczególności wprowadzając blankietowe upoważnienia do wydawania rozporządzeń. W rozporządzaniach znajdowały się przepisy wydane często z naruszeniem i ustawy, i konstytucji". Profesor Mikuli przypomina krytyczne opinie prawników dotyczące braku podstaw do nałożenia poprzez rozporządzenia powszechnego obowiązku noszenia maseczek.

Ten błąd prawny skorygowano dopiero w uchwalonej 28 października 2020 roku ustawie o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19, a ogłoszonej miesiąc później. Wprowadziła ustawowy nakaz zasłaniania ust i nosa w czasie stanu epidemii.

Zakaz zgromadzeń: naruszenie trzech artykułów Konstytucji RP 

Rządowe rozporządzenia zawierały przepisy zakazujące organizowania zgromadzeń powyżej określonej liczby uczestników. W ostatnim, z 1 grudnia 2020 roku, maksymalna liczba uczestników wynosi pięć. W interpretacji władz zakazane były wszelkie zgromadzenia, nawet te spontaniczne. 

Zdaniem mecenas Elizy Rutynowskiej stanowi to naruszenie trzech artykułów Konstytucji RP:

- art. 31 ust. 3 mówiącego, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób;

- art. 57 mówiącego, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, a ograniczenie tej wolności może określać ustawa;

- art. 92 mówiącego, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

"Próby ograniczeń w tym zakresie doprowadzały na przestrzeni całej pandemii do licznych absurdalnych z punktu widzenia prawnego sytuacji. Chociażby najnowszych prób postawienia przed sądami rodzinnymi młodzieży za udział w rzekomo nielegalnych zgromadzeniach" – analizuje prawniczka FOR. Jak podkreśla, samo uczestnictwo w zgromadzeniach nie zostało zakazane nawet w rozporządzeniu.

"Nikt nie powinien negować konieczności zapobiegania zakażeniom, ale powinny być wprowadzone z wykorzystaniem konstytucyjnych rozwiązań" – dodaje prof. Mikuli.

Zakaz przemieszczania się: możliwy tylko w stanach nadzwyczajnych 

Krytykę prawników wzbudziły też przepisy o zakazie przemieszczania się w sylwestra od godz. 19 do 6 rano 1 stycznia 2021 roku. Tę de facto godzinę policyjną wprowadziło rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Taki zakaz - podkreśla dr Radajewski - może obowiązywać wyłącznie w reżimie stanów nadzwyczajnych. Tylko ustawy o stanie klęski żywiołowej i stanie wyjątkowym stanowią, że w czasie ich trwania mogą być ustanowione "zakazy przebywania lub opuszczania w ustalonym czasie oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów" (art. 18 ustawy o stanie wyjątkowym) lub zakaz "określonego sposobu przemieszczania się" (art. 21 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Natomiast tzw. ustawa zakaźna, na którą rząd się powołuje, wydając nakazy i zakazy, w art. 46 mówi o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się, a nie o całkowitym zakazie poruszania się.

Wybory korespondencyjne: na podstawie niekonstytucyjnych ustaw

Na czas pandemii przypadły w sumie trzy tury wyborów prezydenckich. Odbyła się bowiem kampania wyborcza przed wyborami zarządzonymi na 10 maja, które w rezultacie się nie odbyły na mocy politycznej ugody między prezesem PiS Jarosławem Kaczyńskim a liderem Porozumienia Jarosławem Gowinem oraz wątpliwej konstytucyjnie uchwały Państwowej Komisji Wyborczej. Do wyborów 28 czerwca i 12 lipca (druga tura) doszło na mocy specjalnej ustawy.

Profesor Anna Rakowska-Trela, konstytucjonalistka z Uniwersytetu Łódzkiego, podkreśla niekonstytucyjność dwóch ustaw, na podstawie których organizowano wybory prezydenckie.

Pierwsza to ustawa z 6 kwietnia o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 roku - weszła w życie 9 maja i na jej podstawie miały się odbyć wybory 10 maja. "Łamała ona wszelkie standardy wolnych, uczciwych wyborów, wprowadzała procedurę głosowania wyłącznie korespondencyjnego dla wszystkich wyborców i ustanowiła w zasadzie jedynym organem odpowiedzialnym za przeprowadzenie wyborów Ministra Aktywów Państwowych (i operatora pocztowego – Pocztę Polską S.A.)" – podkreśla w analizie prof. Rakowska-Trela.

"Przeprowadzenie wyborów prezydenckich na jej podstawie sprowadziłoby wybory do farsy charakterystycznej dla państw autorytarnych" - uważa prof. Piotr Mikuli z UJ. Jego zdaniem to była "najbardziej skandaliczna ustawa" uchwalona w tym roku przez Sejm.

Ustawa z 2 czerwca o szczególnych zasadach organizacji wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z możliwością głosowania korespondencyjnego, na podstawie której wybory przeprowadzono, też zawiera wady prawne. "Choć nieco lepsza od swej poprzedniczki i mniej kontestowana przez uczestników rywalizacji wyborczej, w istocie zakładała pozakonstytucyjne przesunięcie terminu wyborów, które się nie odbyły 10 maja. Rozwiązanie umożliwiające 'przeniesienie' kandydatów do nowej procedury powodowało nierówność pomiędzy kandydatami 'starymi' a 'nowymi'"– ocenia prof. Anna Rakowska-Trela. I podsumowuje: "Przewidziany sposób głosowania korespondencyjnego nie gwarantował równości i powszechności wyborów, a wybory przeprowadzane dla obywateli za granicą okazały się porażką i fikcją".

Bezkarność urzędników: różne pomysły na jej zapewnienie

"Nie należy zapominać o licznych i niekiedy skutecznych próbach wprowadzenia różnego rodzaju bezkarności urzędniczej" – przypomina Eliza Rutynowska z FOR. Za najbardziej skandaliczną z prawnego punktu widzenia uważa propozycję przepisu, który wykluczał odpowiedzialność karną za niemal każde przestępstwo, byle tylko było ono uzasadnione przeciwdziałaniem pandemii.

12 sierpnia PiS wniósł do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy z 2 marca, proponując przepis: "Nie popełnia przestępstwa, kto w celu przeciwdziałania COVID-19 narusza obowiązki służbowe lub obowiązujące przepisy, jeżeli działa w interesie społecznym i bez naruszenia tych obowiązków lub przepisów podjęte działanie nie byłoby możliwe lub byłoby istotnie utrudnione".

Po krytyce prawników i współkoalicjanta – Solidarnej Polski – PiS wycofał się z tej propozycji. Ale w ustawie z 16 kwietnia o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 pozostawiono inny przepis zapewniający urzędniczą bezkarność – art. 76. Według niego przestępstwa przekroczenia swoich uprawnień, nadużycia uprawnień ze szkodą dla instytucji czy firmy i złamania dyscypliny finansów publicznych nie popełnia ten, "kto realizuje w interesie publicznym obowiązki i zadania związane ze zwalczaniem skutków COVID-19, w tym społeczno-gospodarczych (…), jeżeli kieruje się zwalczaniem tych skutków".

Ten artykuł oferuje szerszy niż propozycja PiS z sierpnia zakres uniknięcia odpowiedzialności za tzw. przestępstwa urzędnicze (art. 231 Kodeksu karnego) i za działania w celu osiągnięcia korzyści majątkowej - nawet w sytuacji wyrządzenia szkody majątkowej instytucji czy firmie (art. 296 kk). Ukarania może uniknąć osoba działająca nieumyślnie, także naruszająca dyscyplinę finansów publicznych.

Tryb wprowadzania zmian do kodeksów: pod osłoną tarcz

Pytani przez nas prawnicy zwracają uwagę nie tylko na konkretne przepisy, ale także na tryb ich uchwalania. Profesor Rakowska-Trela przypomina, że tzw. tarcze antykryzysowe, które w założeniu określały zasady pomocy przedsiębiorcom dotkniętym skutkami pandemii, tak naprawdę służyły władzy "do wprowadzania szybkich zmian w różnych dziedzinach prawa, niezwiązanych z pandemią (np. zmiany dotyczące kary łącznej i procedury karnej w tarczy 4.0)".

Chodzi o ustawę z 19 czerwca 2020 roku o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19. Znalazło się w niej 11 znowelizowanych artykułów Kodeksu karnego i Kodeksu postępowania karnego - o identycznej niemal treści jak te, które były w nowelizacji Kodeksu karnego z 2019 roku, przygotowanej w resorcie Zbigniewa Ziobry, a skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego przez prezydenta Andrzeja Dudę.

Tarcza 4.0 wprowadziła np. znaną z Kodeksu karnego czasów PRL normę "kradzieży szczególnie zuchwałej". To oznacza, że wiele czynów uznawanych dotychczas jako wykroczenia, będzie kwalifikowanych jako przestępstwa zagrożone karą do ośmiu lat pozbawienia wolności. Tym razem prezydent Andrzej Duda nie miał wątpliwości i tę ustawę podpisał.

Za skandaliczną prof. Anna Rakowska-Trela uważa też praktykę nowelizowania ustaw jeszcze nieogłoszonych – chodzi o ustawę z 28 października, która "skasowała" uchwalony kilka godzin wcześniej przepis o wyższych wynagrodzeniach dla wszystkich medyków walczących z pandemią. "Ustawodawca w ogóle już nie trzyma się standardów demokratycznego państwa prawa w zakresie stanowienia prawa" – stwierdza konstytucjonalistka.

"Nie ma rozdziału konstytucji, którego przepisy nie byłyby złamane"

"W roku 2020 wydano wiele aktów prawnych przyczyniających się, by użyć słów profesorów Zajadły i Łętowskiej, do wygaszania państwa prawa. Większość parlamentarna i rząd nie zastosowali instrumentów konstytucyjnych do walki z COVID-19, a więc przepisów o stanach nadzwyczajnych"– podsumowuje prof. Piotr Mikuli. Jego zdaniem w praktyce w Polsce mamy do czynienia z "pozakonstytucyjnym, długotrwałym stanem wyjątkowym, wprowadzonym nielegalnie".

- Satrapia ma charakter antykonstytucyjny, bowiem proces naruszania konstytucji osiągnął taki poziom, że nie ma rozdziału konstytucji, którego przepisy nie byłyby złamane – analizuje prof. Mirosław Wyrzykowski, były sędzia Trybunału Konstytucyjnego. - Oznacza to nie tylko, że całość konstytucji jest strzępem szlachetnego uprzednio papieru. Oznacza to, że porwana na strzępy została wola narodu, wyrażona w referendum konstytucyjnym. A jedyną legitymacją dla polityków jest właśnie wola narodu ucieleśniona w konstytucji, a nie w akcie głosowania w wyborach parlamentarnych. Ten akt głosowania, jeżeli naruszana jest konstytucja, jest autodelegitymizowany przez naruszające konstytucję działania organów władzy – dodaje.

Zwraca też uwagę, że skala i doniosłość przepisów konstytucyjnych złamanych przez konstytucyjne organy państwa jest różna: od zasad ustrojowych (podział władzy, niezależność wymiaru sprawiedliwości, procedura ustawodawcza) do konkretnych norm (zarządzenie ogłoszenia ustawy przez prezydenta i niewykonanie tego zarządzenia przez premiera, niepublikowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przez premiera, zastosowanie przez prezydenta prawa łaski w stosunku do osoby skazanej nieprawomocnym wyrokiem, a więc formalnie niewinnej).

- System konstytucyjny państwa możemy porównać do eksplikowanej maszyny, która porusza się na wzór połączonych kół zębatych. Wszystkie przepisy konstytucji muszą być przestrzegane, jeżeli mechanizm ustrojowy ma poprawnie funkcjonować – tłumaczy prof. Wyrzykowski. - Wyeliminowanie jakiegokolwiek przepisu to wyłamanie jednego lub kilku zębów w kole zębatym. Wyeliminowanie zasady to wyjęcie z mechanizmu całego koła zębatego – wyjaśnia obrazowo.

I równie obrazowo kończy: - By mechanizm kół zębatych funkcjonował prawidłowo, czyli sprawnie i bezgłośnie, potrzebny jest dobrej jakości smar. Takim smarem jest kultura konstytucyjna. Wyłamywanie zębów w kołach zębatych tworzących porządek konstytucyjny to jednocześnie niszczenie kultury konstytucyjnej.