Przeczytaj całą opinię Komisji Weneckiej - część 2

110. Delegacja Komisji Weneckiej została poinformowała, że w 1997 roku, po wyborach parlamentarnych i przed rozpoczęciem nowej kadencji Sejmu, ustępująca większość w Sejmie nie wybrała trzech sędziów Trybunału, choć było to możliwe. Rząd i eksperci prawni twierdzą, że ten precedens stworzył zwyczaj konstytucyjny, który Sejm VII kadencji powinien był uszanować.

111. Z racji swego charakteru, jako niepisana część Konstytucji, zwyczaj konstytucyjny nie jest łatwy do określenia. Raport o poprawce konstytucyjnej Komisji Weneckiej zbadał mechanizmy w celu ustalenia zwyczaju konstytucyjnego i ustalił, że takie zwyczaje rozwijają się głównie w starych konstytucjach i "ewoluują z biegiem czasu, odzwierciedlając działania i interpretację przepisów przez podmioty polityczne”.

112. Jeśli chodzi o sytuację w Polsce, wydaje się przedwczesnym określanie zwyczaju konstytucyjnego w oparciu o jedno zdarzenie, w ślad za którym nawet nie podążono następnym razem, gdy była ku temu okazja, w w 2015 roku. W każdym razie, organ uprawniony do określenia zwyczaju konstytucyjnego - Trybunał Konstytucyjny - nie określił takiego zwyczaju w swoim orzeczeniu z 3 grudnia 2015 roku. Właściwie, jeśli nowa większość w 1997 chciała z precedensu z tamtego roku uczynić obowiązkową zasadę, to Parlament mógł to przyjąć jako poprawkę do Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

113. Poprzez wprowadzenie art. 137 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Sejm VII kadencji naruszył Konstytucję jak orzekł Trybunał w swoim wyroku z dnia 3 grudnia 2015 roku. Stanowisko Trybunału w sposób widoczny jest także zgodnie z Opinią Komisji Weneckiej z 2014 roku w sprawie procedury powoływania sędziów Trybunału Konstytucyjnego podczas zmiany na urzędzie prezydenta w Republice Słowackiej.

114. Stanowisko TK zyskuje dodatkowe umocowanie w europejskim dziedzictwie konstytucyjnym, jeśli rozpatrywać aspekt demokratyczny procedury wyboru sędziów. Wybór sędziów TK przez Parlament, będący organem reprezentującym naród, demokratycznie legitymizuje wybranych sędziów oraz cały Trybunał. Pomimo tego, że skład Parlamentu zmienia się po wyborach, to nowy Parlament nie może być pozbawiony władzy w zakresie podejmowania swoich własnych decyzji w sprawach pojawiających się w trakcie jego kadencji. Stałoby to w sprzeczności z zasadami demokracji, gdyby Parlament mógł wybierać urzędników publicznych, w tym sędziów, z dużym wyprzedzeniem - nawet jeśli wakat na stanowisku miałby pojawić się już podczas kadencji następnego Parlamentu. Vice versa, nowy Parlament musi uszanować decyzje poprzedniego w zakresie wyboru urzędników publicznych.

115. W trakcie spotkań w Warszawie, jak również w protokole Rządu władze powoływały się na "zasadę pluralizmu”, która ma zastosowanie do sądów konstytucyjnych. Jako podstawa dla tej zasady, cytowana jest Komisja Wenecka: "partia rządząca nie powinna mieć wszystkich sędziów, wyznaczonych według własnego uznania. Zatem kadencja sędziów konstytucyjnych nie musi pokrywać się z kadencjami parlamentarnymi".

116. Komisja Wenecka rzeczywiście regularnie zaleca tworzenie mechanizmów, które pomagają w zapewnieniu zbilansowanego składu sądów konstytucyjnych. W swoim sprawozdaniu za rok 1997, Komisja wyjaśniła, co oznacza pluralizm: "Trybunał Konstytucyjny musi, pod względem swojego składu, gwarantować niezawisłość w odniesieniu do różnych grup interesów i przyczyniać się do tworzenia zbioru norm prawnych, który uwzględnia ten pluralizm”.

Tutaj nacisk położony jest na niezawisłość sędziów i ich szacunek do pluralizmu, a nie ich "przedstawicielstwo" w odniesieniu do interesów partyjnych.

117. W Polsce, większość rządowa argumentuje, że obecna opozycja miała czas, by w ciągu dwóch kadencji Sejmu mianować sędziów według własnego uznania. W konsekwencji, większość sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest postrzegana jako "sędziowie opozycji". Według tej logiki, zasada pluralizmu została naruszona, ponieważ ustępująca większość chciała zajmować 14 z 15 miejsc w Trybunale Konstytucyjnym.

118. Taki pogląd na Trybunał Konstytucyjny, w którym zasiadają sędziowie "należący" do jednej ze stron i inni sędziowie "należący" do drugiej strony wydaje się zrównywać Trybunał z kolejną izbą Parlamentu. Był to bardzo wyraźne, gdy sędziowie zostali oznaczeni określonym kolorem w wykresach przedstawionych delegacji Komisji Weneckiej, jakby byli grupą w Parlamencie. Komisja Wenecka nie może popierać takiego podejścia i ma trudności w zrozumieniu celu stworzenia "pluralizmu" w Trybunale Konstytucyjnym, jeśli to oznacza po prostu mianowanie wystarczającej liczby swoich "przedstawicieli" w Trybunale. Ta logika wydaje się zakładać, że brak takiego partyjnego pluralizmu jest prawnie znaczący, jednak nie ma konstytucyjnych podstaw dla takiej koncepcji.

119. Podczas gdy posłowie do Parlamentu w sposób uprawniony reprezentują idee partii politycznych, to rola sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest zupełnie inna. Sędziowie konstytucyjni posiadają “zobowiązanie do niewdzięczności" w stosunku do organu, który ich wybrał lub wyznaczył. Mogą być oni mianowani przez jakąś partię i wybrani przez posłów do Parlamentu tej samej partii, ale nigdy nie będą mogli reprezentować tej partii. Jako sędziowie są niezawiśli, są lojalni wobec Konstytucji, a nie wobec tych, którzy ich wybrali.

120. Podczas swojej wizyty w Warszawie, delegacja Komisji została poinformowana, że trzech sędziów Trybunału w rzeczywistości zostało wybranych głosami opozycji. Uznawanie tych sędziów za "sędziów opozycji" nie jest właściwe. Ponadto, inni sędziowie, którzy zostali wybrani większością głosów, nie mogą być postrzegani jako przedstawiciele partii, która na nich głosowała.

121. Jest rzeczą oczywistą, że obecny konflikt wokół składu Trybunału Konstytucyjnego zapoczątkowany został przez działania poprzedniego Sejmu. Należy również zauważyć, że od czasu wyroku z dnia 3 grudnia 2015 roku, dwóch sędziów, którzy zostali wybrani przez 8. kadencję Sejmu zgodnie z tym wyrokiem, już zasiada w Trybunale. Dlatego nie jest łatwo ustalić, dlaczego Poprawki z 22 grudnia 2015 w przyszłości będą mieć efekt naprawczy w stosunku do niekonstytucyjnych działań poprzedniej większości.

122. Ponadto, większość rządowa twierdzi, że wszystkie pięć wakatów mogło przypaść na VIII kadencję Sejmu, gdyby Prezydent ustalił nieco wcześniejszą datę wyborów parlamentarnych. Ten argument jest dość hipotetyczny. Delegacja Komisji Weneckiej nie usłyszała żadnych twierdzeń na temat tego, że Prezydent RP celowo odraczał ogłoszenie wyborów po to, aby umożliwić Sejmowi VII kadencji wybór trzech sędziów. W swoim wyroku z dnia 3 grudnia 2015 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że terminy końca VII kadencji Sejmu i początku VIII kadencji Sejmu określiły, jakie wakaty mogą być zapełnione przez dane zwołanie Parlamentu.

123. Jako podmiot polityczny, Sejm ma również najlepsze możliwości do nawiązywania dialogu przyczyniającego się do rozwiązania politycznego. Należy znaleźć rozwiązanie obecnej sytuacji patowej oraz, w ramach demokracji konstytucyjnej, rozwiązanie powinno być oparte na Konstytucji, zgodnie z wykładnią Trybunału Konstytucyjnego, jako właściwego organu. Komisja Wenecka wzywa zatem Sejm, aby znalazł rozwiązanie w oparciu o praworządność, z poszanowaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

124. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które są wiążące zgodnie z krajowym prawem konstytucyjnym, muszą być przestrzegane przez inne organy polityczne; jest to standardem europejskim i międzynarodowym, który jest podstawą dla podziału władzy, niezawisłości sądownictwa i prawidłowego funkcjonowania rządów prawa. Jest to szczególnie ważne w przypadku wyroku Trybunału w sprawie wyznaczenia nowych sędziów w październiku/grudniu 2015 roku. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wybór tych sędziów, których wakat otworzył się w grudniu 2015, tj. po wznowieniu pracy przez nowy Sejm, nie leżał w kompetencji starego Sejmu. Ten werdykt musi być uszanowany przez poprzedni rząd, będący teraz w opozycji. Wybór tych sędziów przez Sejm 8. kadencji miał podstawę konstytucyjną. Z drugiej strony, wybór sędziów, którzy zajmują stanowisko, które zwolniło się podczas 7. kadencji Sejm ma konstytucyjną podstawę, a zatem również nowy Sejm powinien uszanować ten wybór.

125. I wreszcie, delegacja Komisji Weneckiej dowiedziała się, podczas pobytu w Warszawie, że propozycja poprawek konstytucyjnych została przedstawiona w Parlamencie. Komisja nie miała możliwości przeanalizowania tych projektów poprawek, ale wydaje się, że zawierają one postanowienie dotyczące wygaśnięcia mandatów wszystkich sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Taki radykalny środek, nawet, jeśli miałby być przyjęty przez konstytucyjną większość, będzie rażącym naruszeniem standardów europejskich i międzynarodowych, w szczególności praworządności i podziału władzy.

126. Jak wynika z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego RP, zarówno poprzednia, jak i obecna większość w Sejmie podjęła niekonstytucyjne działania, które wydają się opierać na poglądzie, że (zwykła) większość parlamentarna może zmienić sytuację prawną na swoją korzyść, dochodząc do konstytucyjnych granic – i wychodząc poza nie. Praktyka ta działa przeciwko modelowi demokracji opartemu na praworządności, podlegającemu zasadzie podziału władzy.

127. Na podstawie informacji uzyskanych w trakcie wizyty w Warszawie, ogólna ocena pokazuje, że istnieje polityka zwykłej większości w Parlamencie, która ma na celu wywieranie wpływu na skład Trybunału Konstytucyjnego i sposobu jego procedowania, w sposób niezgodny z zasadą praworządności zbieżną ze standardami europejskimi i międzynarodowymi.

128. W swojej opinii z 2012 roku w sprawie Rumunii, która wykazuje pewne podobieństwa, Komisja Wenecka zaznaczyła, że "Instytucje nie były oddzielone od osób zajmujących je. Jest to wyrażone w sposobie, w jaki osoby piastujące różne urzędy były postrzegane jako przedstawiciele sił politycznych, które ich mianowały lub głosowały za ich powołaniem na dane stanowisko. Mogło istnieć oczekiwanie, że urzędnicy ci będą faworyzować stanowiska danych partii politycznych, zaś nowa większość parlamentarna może czuć się usprawiedliwiona, zwalniając urzędników mianowanych przez poprzednią większość. Taki brak szacunku do instytucji jest ściśle związany z innym problemem w kulturze politycznej i konstytucyjnej, a mianowicie: naruszeniem zasady lojalnej współpracy pomiędzy instytucjami".

129. Komisja stwierdziła również, że "Wydaje się, że niektóre zainteresowane strony wyraziły przekonanie, że wszystko, co może być wykonane zgodnie z literą Konstytucji jest również dopuszczalne. Zasadnicza koncepcja może polegać na tym, że większość może robić, co chce, bo jest większością. Jest to w sposób oczywisty błędne wyobrażenie demokracji. Demokracja nie może być zredukowana do rządów większości; władza większości jest ograniczona przez Konstytucję i ustawy, przede wszystkim w celu ochrony interesów mniejszości. Oczywiście, większość rządzi krajem w okresie kadencji, ale nie powinna ona ograniczać mniejszości; ma ona obowiązek szanować tych, którzy przegrali w ostatnich wyborach".

130. Wymagane jest dojrzałe zrozumienie instytucji konstytucyjnych które uznaje, że nawet wtedy, gdy reformom politycznym nadany został silny impuls, takie reformy powinny pozostać w granicach Konstytucji, zaś do organu właściwego, Trybunału Konstytucyjnego, należy ocena, kiedy te granice zostały przekroczone.

131. Komisja Wenecka została również poinformowana o zniesławiających oświadczeniach rzekomo skierowanych do członków Trybunału Konstytucyjnego. Ponownie, mogą być stosowne elementy opinii Komisji na temat Rumunii. Komisja zaznaczyła, że:

"62. Stwierdzenia, niezależnie od tego, czy pochodzą z ust Prezydenta, członków Rządu czy Parlamentu, które podważają autorytet sędziów, są powodem do poważnego zaniepokojenia, nawet jeśli formalnie nie stanowią przeszkody w wykonywaniu przez sędziów swojego mandatu konstytucyjnego. Nawet jeśli podobne oświadczenia później zostaną wycofane, szkoda instytucjom państwowym, a zatem państwu jako całości, jest już wyrządzona.

63. Organ państwowy, występujący w charakterze urzędowym, nie korzysta z takiej samej wolności wypowiedzi, co osoba, której nie zostały powierzone funkcje publiczne. Organy państwowe mogą, oczywiście, również publicznie nie zgodzić się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, ale przy tym muszą jasno dać do zrozumienia, że wykonają wyrok i muszą ograniczyć krytykę do samego rozstrzygnięcia. Osobiste ataki na wszystkich sędziów lub poszczególnych sędziów są w sposób oczywisty niedopuszczalne i zagrażają pozycji wymiaru sprawiedliwości oraz publicznemu zaufaniu i szacunkowi, których on wymaga.

64. Niezawisłość i neutralność Trybunału Konstytucyjnego jest zagrożona wówczas, gdy inne instytucje państwowe lub ich członkowie atakują go publicznie. Takie ataki są sprzeczne z pozycją Trybunału jako gwaranta prymatu Konstytucji (...) i są one również problematyczne z punktu widzenia konstytucyjnie zagwarantowanej niezawisłości i nieusuwalności sędziów Trybunału (...).

65. Kolejnym aspektem wymaganego szacunku wobec Trybunału Konstytucyjnego jest wykonywanie jego orzeczeń. Nie tylko praworządność, ale też europejskie dziedzictwo konstytucyjne wymagają poszanowania i skutecznego wykonania orzeczeń sądów konstytucyjnych."

132. I wreszcie, oczywistym jest, że uchwały z dnia 25 listopada i 2 grudnia 2015 roku, a także poprawki z dnia 17 listopada i 22 grudnia 2015 r. zostały przyjęte w pośpiechu, bez wystarczającej analizy w Parlamencie. Takie pospieszne zatwierdzenie często nawet nie pozwalało na przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z opozycją i społeczeństwem obywatelskim. Ustawodawstwo instytucjonalne, takie jak to dotyczące Trybunału Konstytucyjnego, wymaga starannej kontroli i wzięcia pod uwagę opinii wszystkich zainteresowanych stron. Nawet jeśli parlament nie jest zobowiązany do zastosowania się do ich poglądów, taki wkład może pozwolić na uniknięcie błędów technicznych, które mogą niweczyć cel danej ustawy. Owo pośpieszne zatwierdzenie nie może być uzasadnione tym, że "złe precedensy" zostały wprowadzone przez poprzednią większość. Nowelizacja z dnia 19 listopada i 22 grudnia 2015 nosi charakter instytucjonalny i jako taka zasługuje na wszechstronną i pełną debatę parlamentarną. To rzuca cień na proces legislacyjny w tych przypadkach.

133. Komisja Wenecka wzywa władze polskie do kierowania się zasadą lojalnej współpracy pomiędzy organami państwowymi w relacjach pomiędzy Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej, Parlamentem, Rządem a Trybunałem Konstytucyjnym w Polsce.

134. Niniejsza opinia, na wniosek Ministra Spraw Zagranicznych RP, analizuje sytuację konstytucyjną wynikające z nowelizacji Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 22 grudnia 2015 r. (opublikowanej w dniu 28 grudnia 2015 roku). Jako, że ta nowelizacja były wyraźnie przyjęta w celu rozwiązania sporów dotyczących mianowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego, opinia ta odnosi się do tej sytuacji w zakresie niezbędnym do zrozumienia samej nowelizacji. 135. Demokracje konstytucyjne wymagają odpowiednich mechanizmów kontroli i równowagi. W związku z tym, gdy Trybunał Konstytucyjny został stworzony, jednym z głównych elementów zapewnienia kontroli i równowagi jest niezależny Trybunał Konstytucyjny, którego rola jest szczególnie ważna w okresach rządów silnych większości politycznych. A zatem, Komisja Wenecka z zadowoleniem przyjmuje fakt, że wszyscy rozmówcy, z którymi delegacja spotkała się w Warszawie, wyrazili swoje zaangażowanie w działalność Trybunału Konstytucyjnego jako gwaranta prymatu Konstytucji w Polsce. Jednakże dopóki sytuacja kryzysu konstytucyjnego dotyczącego Trybunału Konstytucyjnego pozostaje nierozwiązana i dopóki Trybunał Konstytucyjny nie może skutecznie wykonywać swojej pracy, zagrożona jest nie tylko praworządność, ale zagrożona jest również demokracja i prawa człowieka.

136. Należy znaleźć rozwiązanie obecnego konfliktu w sprawie składu Trybunału Konstytucyjnego, którego zarzewiem były działania poprzedniego Sejmu. Komisja Wenecka wzywa zarówno większość, jak i opozycję, by zrobiły wszystko, co możliwe, aby znaleźć rozwiązanie tej sytuacji. W Państwie opartym na rządach prawa, każda taka decyzja musi być oparta na zobowiązaniu do poszanowania i wykonania w całości orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Komisja Wenecka wzywa zatem wszystkie organy państwowe, a w szczególności Sejm, do pełnego przestrzegania i wykonywania orzeczeń Trybunału.

137. Przepisy nowelizacji z dnia 22 grudnia 2015 r., wpływające na skuteczność Trybunału Konstytucyjnego, zagroziłyby nie tylko praworządności, ale również funkcjonowaniu demokratycznego systemu, jak opisano powyżej. Nie mogą one być uzasadnione jako działania naprawcze wobec braku "pluralizmu" w składzie Trybunału. Zamiast przyspieszenia pracy Trybunału, te poprawki, w szczególności rozpatrywane razem, mogą spowodować poważne spowolnienie działalności Trybunału i mogą sprawić, że będzie on nieskuteczny jako strażnik Konstytucji.

138. Paraliżowanie skuteczności Trybunału podważy wszystkie trzy podstawowe zasady Rady Europy: demokracji - z powodu braku zasadniczej części systemu kontroli i równowagi; praw człowieka – ponieważ dostęp obywateli do Trybunału Konstytucyjnego może być spowolniony do poziomu, powodującego odmowę dostępu do wymiaru sprawiedliwości; i rządów prawa – ponieważ Trybunał Konstytucyjny, który jest centralną częścią władzy sądowniczej w Polsce, stałby się nieskuteczny. Doprowadzanie do nieskuteczności Trybunału Konstytucyjnego jest nie do przyjęcia i usuwa najważniejszy mechanizm, który sprawia, że potencjalne konflikty z normami i standardami europejskimi i międzynarodowymi, mogą być rozstrzygane na szczeblu krajowym, bez konieczności uciekania się do sądów europejskich lub innych sądów pomocniczych, które są przeciążone i są dalej od rzeczywistości sądów w mniejszych ośrodkach.

139. Ponadto, Komisja Wenecka zaleca, by Polska przeprowadziła przejrzystą i wyważoną dyskusję, która zapewni wystarczająco dużo czasu dla pełnego zaangażowania wszystkich instytucji, dotyczącą:

• reformy procedury i organizacji Trybunału oraz

• czy i jakie rodzaje procedur gwarantują rozsądne terminy stosowane przed Trybunałem.

140. Pomimo, że to zdecydowanie nie jest dobry moment, w obecnych okolicznościach, aby omawiać reformę Konstytucji i ewentualne Nowelizacje, jednak Komisja Wenecka zaleca, aby do Konstytucji w perspektywie długoterminowej została wprowadzona poprawka, wprowadzającą większość kwalifikowana w wyborach sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm, w połączeniu ze skutecznym mechanizmami zapobiegającymi sytuacjom impasu.

141. Ważną alternatywą byłoby wprowadzenie systemu, w którym każda jedna trzecia sędziów Trybunału Konstytucyjnego byłaby wyznaczana/wybierana przez trzy władze państwowe - Prezydenta RP, Parlament i Władzę Sądowniczą. Oczywiście, nawet w takim systemie, byłoby ważne, by część Parlamentarna była wybierana większością kwalifikowaną.

142. Niestety, Rząd ogłosił, że nie opublikuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r., ponieważ Trybunał nie dopełnił procedury przewidzianej w Nowelizacji. Dział IV niniejszej opinii wyraźnie wyjaśnia, dlaczego Trybunał powinien był orzec na podstawie Ustawy bez stosowania tej samej Nowelizacji, która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej. W konsekwencji wyrok wydany przez dwunastu zasiadających sędziów (z których wszyscy podpisali wyrok, nawet jeśli dwaj z nich wyrazili stanowisko odrębne) nie naruszył polskiego prawa konstytucyjnego.

143. Odmowa opublikowania wyroku 47/15 z dnia 9 marca 2016 roku nie tylko byłaby sprzeczne z praworządnością, ale taki bezprecedensowy krok przyczyniłby się do dalszego pogłębienia kryzysu konstytucyjnego, spowodowanego wyborem sędziów jesienią 2015 roku i Nowelizacją z dnia 22 grudnia 2015 roku. Nie tylko polska Konstytucja, ale także standardy europejskie i międzynarodowe wymagają, aby wyrok Trybunału Konstytucyjnego był respektowany. Opublikowanie wyroku i jego poszanowanie przez władze jest warunkiem koniecznym do znalezienia wyjścia z tego kryzysu konstytucyjnego.

144. Komisja Wenecka pozostaje do dyspozycji władz polskich w celu udzielenia jakiejkolwiek dalszej pomocy, która może być im potrzebna, w szczególności w procesie przeprowadzenia reformy w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Autor: mw/kk