Rok temu wybuchła głośna afera. "Bez ustawy mamy chaos prawny"

Patologie związane z reprywatyzacją ciągną się w Polsce od ponad ćwierćwiecza. Kwitnie handel roszczeniami, mieszkańcy tracą dach nad głową. Politycy odwlekali ostateczne rozwiązane tego problemu i odwlekają nadal.

W sobotę mija dokładnie rok, odkąd w stolicy wybuchła największa afera reprywatyzacyjna w historii. 22 kwietnia "Gazeta Wyborcza" opublikowała pierwszy duży tekst o kulisach zwrotu działki pod dawnym adresem Chmielna 70. Grunt warty nawet 160 milionów złotych trafił w prywatne ręce. Urzędnicy oddali go, choć nie powinni, bo dawnemu właścicielowi przyznano odszkodowanie już w latach 50.

Artykuł uruchomił lawinę: dymisje na najwyższych stanowiskach w ratuszu, prokuratorskie zarzuty dla adwokatów i urzędników, dziesiątki wznowionych i wszczętych śledztw. W końcu powołanie komisji weryfikacyjnej, która ma zbadać nieprawidłowości związane ze stołeczną reprywatyzacją. Choć zdaniem opozycji – będzie jedynie politycznym teatrem.

Mimo szumu, jaki powstał po wybuchu afery z cenną działką, nadal nie ma tego, co pozwoliłoby raz na zawsze przeciąć problem reprywatyzacji - kompleksowej ustawy. - Mamy chaos prawny, przerzucamy odpowiedzialność na sądy, tworzymy atmosferę i przestrzeń prawną do procesu dzikiej reprywatyzacji - komentuje Adam Bodnar.

Karolina Wiśniewska: Niedługo minie 28 lat od transformacji ustrojowej, a Polska nadal - jako jedyny kraj dawnego Bloku Wschodniego - nie rozwiązała problemu reprywatyzacji. Czy nie powinno nam być z tego powodu zwyczajnie wstyd?

Adam Bodnar: Powiedzenie, że nie załatwiliśmy tego problemu nie jest do końca prawdą. Znacznie poważniejsze jest to, że załatwiliśmy problem, ale w sposób nierównomierny i nierówny. Niektóre podmioty skorzystały w pełni z reprywatyzacji, niektóre w ogóle, a jeszcze inne potrafiły się upominać o swoje prawa tylko dzięki temu, że miały tak zwane "silniejsze łokcie" i lepszych prawników.

Co Pan ma na myśli?

Zastanówmy się nad różnymi grupami objętymi reprywatyzacją. Pierwsza - czyli właściciele tak zwanego mienia zabużańskiego. W ich przypadku rzecz została zrealizowana w sposób w miarę przejrzysty i zgodny ze standardami. Problem doczekał się orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wreszcie ustawy określającej w jaki sposób należy dokonać rekompensaty za mienie pozostawione za rzeką Bug: kiedy gotówka, kiedy wymiana na grunty. Drugi taki podmiot to Kościół Katolicki - jedyny, który w pełni skorzystał na reprywatyzacji. Nie ma wątpliwości, że odzyskał wszystko, co zostało mu zabrane. I proces reprywatyzacji tutaj się już zakończył, bo nawet komisje majątkowe przestały działać.

I na tym tle musimy spojrzeć na ogólny problem reprywatyzacji i na to, co z pozostałymi. Tak jak w Warszawie, gdzie mamy do czynienia z problemem tak zwanej dzikiej reprywatyzacji. Przy czym pod pojęciem "dzika" rozumiem taką, która jest po prostu wybiórcza.

Dlaczego wybiórcza?

Ci, którzy mają dobre argumenty i dokumenty, są w stanie udowodnić linię spadkową albo nabycie roszczeń od uprawnionych właścicieli - mają porządną pozycję przetargową i negocjacyjną z władzami miasta w odzyskiwaniu nieruchomości. Jednym się to udaje, drugim nie do końca. Na tym tle pojawiają się różnego rodzaju nieścisłości prawne czy wręcz sytuacje, które mogą zahaczać o kodeks prawny. Problem mają też sądy. Są w takiej sytuacji, w której muszą orzekać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, czyli na przykład stwierdzać nieważność decyzji administracyjnych. Ale de facto są pozostawione same sobie, ponieważ ustawodawca tej kwestii do tej pory nie uregulował.

Z czego wynika to nieuregulowanie? Z braku pieniędzy, z braku woli politycznej czy z jeszcze jakiejś innej przyczyny?

Przez lata zmieniały się rządy. Każdy kolejny różnie szacował koszty dokonania kompletnej reprywatyzacji. Odwlekał w czasie tę decyzję na zasadzie: zobaczymy, co będzie później, może jakoś przetrwamy. I de facto zostawiał to w rękach sądów. Czyli nie było woli politycznej.

Po drugie, to nie jest rzecz, która będzie się podobać elektoratowi. Bo w jaki sposób ma się podobać to, że cokolwiek oddajemy dawnym właścicielom? To zawsze będzie niewielka grupa, która nie zbuduje większej siły lobbingowej, popierającej jakąś określoną partię. Jeżeli więc w języku populistycznym zestawi się prawa lokatorów z prawami właścicieli, to zawsze prawa lokatorów będą na pierwszym miejscu.

Niestety kolejne rządy prezentują taką samą postawę. Nie zdając sobie sprawy, że nierozwiązanie tej kwestii pogłębia stan zamieszania i chaosu prawnego. Ale może o to chodzi? Czasami bywa tak, że w takim chaosie znacznie łatwiej jest łowić polityczne ryby, wykazywać różnego rodzaju nieprawidłowości i budować określone napięcie.

Powiedział Pan, że lokatorzy "zawsze będą na pierwszym miejscu". Tymczasem obserwując reprywatyzację w Warszawie odnoszę wprost przeciwne wrażenie - że o grupa, która jest najniżej w całej tej hierarchii. Często z dnia na dzień tracą dach nad głową i nie mają znikąd pomocy…

Ja bym tu rozróżnił dwie sfery. Po pierwsze - praktycznej pomocy prawnej, zainteresowania ich [lokatorów - red.] losem na poziomie działania organów państwa i odpowiedniego kształtowania polityk publicznych. Tu zgodziłbym się z panią, że nie zawsze lokatorzy są na pierwszym miejscu. Ale druga sfera to używanie określonych argumentów w codziennym języku walki politycznej. Znacznie łatwiej powiedzieć "my walczymy o biednych lokatorów zreprywatyzowanych kamienic" niż "my walczymy o racjonalne, jasne reguły tego, jak proces reprywatyzacji powinien wyglądać".

Mam na myśli oczywiście dyskusję o komisji weryfikacyjnej. Bo te argumenty były przedmiotem debaty i one w dużej mierze uzasadniały przyjęcie tej ustawy.

Do komisji weryfikacyjnej jeszcze wrócę. Natomiast co do lokatorów, czy państwo w ogóle im pomaga?

Na pewno widzimy trend zmiany w tym kierunku żeby pomagać. Na przykład w urzędzie miasta [Warszawy - red.] został powołany specjalny pełnomocnik, który zajmuje się tymi kwestiami. Mamy do czynienia z większym uwrażliwieniem społecznym na ich problemy.

Ale są też inne rozwiązania, które sugerowałem chociażby w wystąpieniu generalnym do pani premier. Jeżeli będzie dokonywana nowelizacja ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, to lokatorzy powinni być uwzględnieni jako osoba kategoria - mieć prawo do szczególnej pomocy, bo te sprawy są dość skomplikowane i niejasne.

Natomiast to, co już się udało to zmiany w kodeksie karnym i prawie budowlanym w kontekście tak zwanych czyścicieli kamienic. Jeżeli mamy do czynienia z przejęciem prywatnej kamienicy, która jest zamieszkana przez lokatorów to zostało uregulowane, że działania zmierzające do ograniczenia możliwości normalnego funkcjonowania życia w mieszkaniu (na przykład odcinanie wody, prądu, nękanie lokatorów) mogą stanowić przestępstwo. To jest przepis, który spowodował ograniczenie tej praktyki. Powstaje pytanie czy tak długo musieliśmy na niego czekać. Teraz niestety możemy nad tym tylko pomstować, ale dobrze, że został przyjęty i że rzecznik praw obywatelskich miał w tym swój udział. Akurat nie byłem to ja, ale moja poprzedniczka - profesor Irena Lipowicz.

Pozostaje pytanie, jak realizacja tych przepisów wygląda w praktyce.

Te przepisy mają to do siebie, że wymagają aktywności ze strony lokatorów. Oni sami muszą swoich praw bronić, a nie zawsze mają do tego wspomnianą wcześniej pomoc prawną. Nie zawsze są świadomi, jak tych praw bronić i nie zawsze procedury sądowe, które są wszczynane okazują się skuteczne w ochronie ich praw. Przykładem są eksmisje. Cały czas mamy problem polegający na tym, że istnieje możliwość eksmisji do tzw. pomieszczeń tymczasowych, co tak naprawdę jest eksmisją rozłożoną w czasie i prowadzącą do problemu bezdomności. To co jest ważne, jeśli chodzi o ochronę lokatorów, to kwestia tworzenia dla nich alternatyw.

Jakich alternatyw?

Bo co jest praprzyczyną tych kłopotów? To, że mamy zbyt mały zasób lokali tanich i dostępnych publicznie: socjalnych i czynszowych. To powoduje napięcie w momencie, kiedy właściciel chce zmaksymalizować swoje zyski i zarobić, a niekoniecznie lokatorzy, których i tak przejął wraz z przejęciem danej kamienicy - są w stanie nowe kwoty zapłacić.

Gdyby była alternatywa w postaci dostępności lokali miejskich, to skala problemu na pewno byłaby mniejsza.

W procesach reprywatyzacji z jednej strony mamy dawnych właścicieli, którym państwo zabrało majątek często z naruszeniem prawa. Ale z drugiej - mamy człowieka, lokatora, który w danym mieszkaniu mieszkał nawet przeszło 20 lat. Miał tam swoje meble, podłogi, grzejniki… I to też jest jego własność, którą nagle traci. Pojmowanie własności jest nierówne i jak to się ma do sprawiedliwości społecznej?

Tutaj dochodzimy do filozoficznego problemu związanego z reprywatyzacją. Jeśli byśmy rozpatrywali to wyłącznie na poziomie cywilno-prawnym, to osoba zamieszkująca jako najemca kamienicę, która była własnością miasta, a stała się własnością prywatnego właściciela - jest tylko najemcą. Nie ma prawa własności do tego lokalu. Ale z drugiej strony pojawia się kwestia więzi emocjonalnej. Jeżeli ktoś dostał lokal od miasta w latach 60. czy 70. to związał się z tym miejscem. Co więcej, wyobraźmy sobie sytuację, że jego znajomi mieli więcej szczęścia i zajmowali lokal, który nie był przedmiotem sporów reprywatyzacyjnych. Mogli więc przekształcić swój stosunek najmu we własność. To powoduje pewien sprzeciw i dość naturalne poczucie niesprawiedliwości społecznej.

Teraz powstaje pytanie, jak to wyrównać. Czy w ogóle jesteśmy w stanie to zrobić? Wydaje mi się, że jedno z zadań, które powinno być podjęte przez państwo to zakończenie tego procesu [dzikiej reprywatyzacji – red]. Przedłużanie sytuacji, w której mamy do czynienia z niestabilnością prawną, zagrożeniem dla mieszkańców prywatnych kamienic i tych, którzy mieszkają w domkach jednorodzinnych - bo okazuje się, że wielkie połacie danej gminy są przedmiotem roszczeń reprywatyzacyjnych tak jak w Michałowicach - nie buduje zaufania społecznego.

Jakie w takim razie rozwiązania powinniśmy przyjąć? Jak zwracać i komu?

To co mi odpowiada, to podejście, które zostało przyjęte zarówno przez nasz Trybunał Konstytucyjny, jak i przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Broniowski i inni przeciwko Polsce. To była najważniejsza sprawa dotycząca mienia zabużańskiego.

Co było szczególnego w tym orzeczeniu?

Stwierdzenie, że względy historyczne czy względy transformacji ustrojowej mogą uzasadniać ograniczenie kompensaty dla właścicieli. Czyli nie możemy podchodzić na zasadzie: nic się nie stało, nie mieliśmy do czynienia z żadnymi problemami ustrojowymi czy wojnami i rekompensujemy wszystko w stu procentach. Ale uznajemy, że te wydarzenia spowodowały różnego rodzaju zawirowania społeczne, demograficzne i prawne. Nie może być tak, że obecne pokolenia ponoszą koszt tego wszystkiego, co było wcześniej. Należy to w jakiś sposób ograniczać. Europejski Trybunał Praw Człowieka przyjął, że prawo własności oczywiście jest istotne, ale ze względów historycznych może ulegać pewnemu ograniczeniu co do wysokości kompensaty. To co zaakceptował, to 20 procent wartości nieruchomości pozostawionej za rzeką Bug.

I teraz zastanówmy się, gdyby w Polsce udało się przyjąć tego typu ustawę reprywatyzacyjną, która oznaczałaby, że po pierwsze przyznajemy, że roszczenia istnieją. Po drugie - spisujemy je. Po trzecie - wprowadzamy mechanizm kompensacyjny, który oznacza wypłatę zadośćuczynienia i odszkodowanie, ale w kwocie maksymalnej 20 proc. wartości nieruchomości.

Uważam, że niekonieczne byłoby, aby spłacać od razu w gotówce, ale na przykład wyemitować papiery dłużne, obligacje. Aby nie obciążać kosztem reprywatyzacji aktualnego pokolenia, ale być może rozłożyć to na 10 czy 15 lat. Oczywiście każdy papier dłużny powoduje koszt, ale nie sprawia, że nagle minister finansów musi znaleźć w budżecie jakąś bardzo konkretną kwotę. Wydaje mi się, że gdyby była wola polityczna i chęć rozwiązania tego problemu, można byłoby to w ten sposób zrobić.

Oczywiście osoby, które są zwolennikami pełnej reprywatyzacji powiedziałyby, że to skandal i naruszanie ich prawa własności. Z pytaniem, dlaczego ustawodawca decyduje się na tego typu rozwiązanie.

Czyli wracamy do dyskusji o "świętym prawie własności".

Musimy sobie zdawać sprawę, co jest ważniejsze z punktu widzenia zasad państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. To, że mamy dziką reprywatyzację polegającą na tym przysłowiowym "rozpychaniu się łokciami" i tym, że ci którzy mają silniejsze dokumenty są w stanie odzyskać od państwa wszystko co się da, czy jednak szukamy rozwiązań satysfakcjonujących dla wszystkich.

Uważam, że jeśli już dyskutujemy o tym "świętym prawie własności" to nie powinniśmy go traktować w sposób absolutny.

A skąd w nas to przywiązanie do własności prywatnej? To po prostu konsekwencja dziesiątek lat w innym systemie, w którym tej własności nie było, czy jest jakaś inna przyczyna?

To oczywiście może mieć związek. Nie bez przyczyny, jak poczytamy analizy profesora Czapińskiego czy profesora Domańskiego na temat podejścia naszego społeczeństwa, to ideałem dla Polaka jest [własny - red.] dom za miastem, wyglądający jak domek szlachecki. Status życiowy się mierzy skalą posiadania czegoś własnego. My nie jesteśmy przyzwyczajeni, nie ma zresztą stworzonych systemów do długoterminowych najmów. Gdy porównamy naszą sytuację z Niemcami czy z Austrią, to tam jest zupełnie naturalne, że ludzie przez 10, 15 czy 20 lat mieszkają w wynajmowanym mieszkaniu i nie decydują się na stosunek własnościowy. Kupienie mieszkania jest zbyt kosztowne, ale najem jest dla nich satysfakcjonujący.

Wydaje mi się, że te lata transformacji wytworzyły takie przekonanie, że skoro poprzednie formy nie dawały nam bezpieczeństwa, to teraz musimy za wszelką cenę dążyć do posiadania własności. Ale w kontekście reprywatyzacji nie możemy wyłącznie o tym myśleć.

Zwłaszcza, że często mamy do czynienia z tzw. kupcami roszczeń, którzy z dawnymi właścicielami nie mają nic wspólnego.

Na pewno problemem jest kwestia nabywania roszczeń w celach inwestycyjnych. W tle często pojawia się zarzut działalności przestępczej. Duże zainteresowanie wcześniej Prokuratora Krajowego Andrzeja Seremeta i obecnie Prokuratora Krajowego Zbigniewa Ziobry znajduje jakieś odzwierciedlenie w rzeczywistości. I to jest jeden z moich postulatów mówiący o tym, że przypadki, gdzie dochodzi do skupowania roszczeń bądź reprywatyzacji budzących wątpliwości z punktu widzenia prawnego - powinny być objęte zainteresowaniem prokuratury. Ona ma szereg instrumentów, żeby przystępować i strzec praworządności. Może wykonać bardzo dobrą prace i zapobiec różnego rodzaju indywidualnym sytuacjom.

Czy rzecznik praw obywatelskich w jakiś sposób współpracuje z rządem, z parlamentem w sprawach związanych z reprywatyzacją? Jest proszony o opinię, pomoc?

Sformułowałem duże wystąpienie generalne do pani premier Beaty Szydło na temat potrzeby uchwalenia ustawy reprywatyzacyjnej. Wskazując do jakich problemów społecznych i prawnych prowadzi to, że mamy chaos prawny, przerzucamy odpowiedzialność na sądy, tworzymy atmosferę i przestrzeń prawną do procesu dzikiej reprywatyzacji i jak to może być negatywne z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej. Niestety, jedyną jak do tej pory polityczną odpowiedzią na moje wystąpienie i na oczekiwania opinii publicznej jest stworzenie komisji weryfikacyjnej.

Pan nie jest zwolennikiem tego pomysłu.

Przedstawiłem opinie - na etapie prac parlamentarnych, jak również później prezydentowi - wskazując na to, że komisja i tak nie rozwiąże problemów, które są wskazywane. Jeżeli ona ma się zająć wszystkimi sprawami reprywatyzacyjnymi maksymalnie porządnie, to musiałoby jej zająć co najmniej 20 lat.

Co więcej, członkowie komisji nie będą ponosili praktycznie żadnej odpowiedzialności za wydawane decyzje. Jej kompetencje są mocno wątpliwe z punktu widzenia naszego systemu prawnego, bo to jest połączenie komisji śledczej z organem administracji. Wiele z tych decyzji, które będą wydawane i tak będą zaskarżane do sądu. W związku z tym bynajmniej nie odciąży się sądów, ale spowoduje nabrzmienie procesów i sporów.

I niestety obawiam się, że głównym celem komisji jest to, żeby o reprywatyzacji było głośno, ale w kontekście kilku przypadków. Będzie się liczyło nie tyle wyjaśnienie konkretnych spraw, co raczej doprowadzenie do tego, aby niektórzy politycy musieli się przed tą komisją tłumaczyć jako świadkowie.

Jak w takim razie rozliczyć przeszłość? Oddać w ręce prokuratorów i sądów?

Nie ma lepszego sposobu. Jeżeli jesteśmy w stanie wykazać przestępstwo, które było popełnione w momencie dokonywania aktów reprywatyzacji, to od tego są sądy i od tego jest prokuratura, żeby takie postępowania podejmować. Jeżeli już miałaby powstawać tego typu komisja weryfikacyjna, to musiałaby być naprawdę bardzo precyzyjnie usadowiona w naszym systemie prawnym, z maksymalnym poziomem odpowiedzialności i z ekspertami.

Ja też daleki byłbym od takiej tezy, że wszystko się uda wyprostować. Jak stwarzamy przyzwolenie na przestrzeń dla dzikiej reprywatyzacji, to mogą się znaleźć takie sytuacje, że ktoś odzyska majątek, a my mamy poczucie niesprawiedliwości, że tak się stało. Ale jeżeli nie jesteśmy w stanie złapać nikogo za rękę i wykazać , że doszło do popełnienia przestępstwa, to samo poczucie niesprawiedliwości może być niewystarczające.

Ja mam poczucie niesprawiedliwości polegające na tym, że ci, którzy są w stanie wykazać, że mają roszczenia - odzyskują nieruchomości, a ci którzy nie są w stanie, bo na przykład dokumenty się zagubiły, nie mogą tych nieruchomości odzyskać. Albo jeżeli mamy jednego spadkobiercę, to on ma relatywnie łatwo w odzyskaniu nieruchomości, a jeśli mamy tych spadkobierców 15 i nie jesteśmy w stanie ustalić jakie są podziały - gdzie żyją, w jakich częściach świata, to taka grupa ma znacznie trudniej.

Na pewno to, co można poczytać za sukces w ostatnim czasie to uchwalenie małej ustawy reprywatyzacyjnej. Już widać jej pierwsze efekty, np. to, że poszczególne szkoły nie muszą się martwić, że zostaną zamknięte. Ale i tak nie uciekniemy od konieczności przyjęcia dojrzałej, pełnej ustawy reprywatyzacyjnej, która będzie regulowała te kwestie i która przetnie spór na dalsze lata.

Rozmawiała Karolina Wiśniewska