Zanim projekt ustawy o grach trafił do Sejmu 19 lipca 2002 roku, działy się z nim przedziwne rzeczy. O czym można przeczytać w protokole Najwyższej Izby Kontroli z 31 stycznia 2006.
Kiedy komisja przesłuchiwała wiceministra finansów w rządzie Leszka Millera – Jacka Uczkiewicza, odpowiedzialnego wtedy za hazard - protokołu zapewne nie znała. Bo nie pytała o to, o co na pewno warto było zapytać.
Według NIK, działania ministerstwa finansów nie były przejrzyste, a projekt ustawy o grach powstawał z naruszeniem procedur. I to od samego początku.
Co NIK zarzuca urzędnikom ministerstwa finansów, którzy przygotowywali projekt?
1. Prace nad nowelą rozpoczęły się bez zgody kierownictwa ministerstwa finansów (miała to być nowela dostosowująca nasze przepisy do prawa UE, tymczasem rozpoczęto pracę nad kompleksową „dużą nowelą” ustawy o grach, która legalizowała jednorękich bandytów). Takie polecenie wydał urzędnikom Jacek Uczkiewicz (pismem z 22 stycznia 2002 roku) mimo, że dzień wcześniej (21 stycznia 2002) kierownictwo ministerstwa finansów zdecydowało o podjęciu prac wyłącznie nad „małą nowelizacją”, która miała umożliwić prowadzenie działalności gospodarczej na rynku gier losowych podmiotom pochodzącym z Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. W protokole z posiedzenia kierownictwa o „dużej noweli” nie ma ani słowa.
Uczkiewicz tłumaczył kontrolerom NIK, że to błąd techniczny, a kwestie dużej noweli były dyskutowane na marginesie innego tematu. I że podczas posiedzenia kierownictwa ministerstwa finansów zadał pytanie, czy ma wydać decyzję o podjęciu prac. Jak twierdzi, usłyszał, że tak. Od kogo, nie wiemy. Wiemy natomiast, że konsultował sprawę z drugim wiceministrem finansów Wiesławem Ciesielskim, który także jest na liście świadków komisji. Tak zeznał Uczkiewicz.
I tu – ciekawostka – Ciesielski zeznał, że decyzja o rozpoczęciu prac zapadła na posiedzeniu kierownictwa ministerstwa finansów … 15 kwietnia 2002. I że prace rozpoczęły się na polecenie… Jacka Uczkiewicza: Nie miałem z tym nic wspólnego. Istniał ścisły podział kompetencji. Nie wyobrażam sobie, aby pan Jacek Uczkiewicz pozwolił mi ingerować w sprawy, które pozostawały w jego kompetencjach.
Warto dodać, że „dużej nowelizacji” ustawy o grach nie było też w wykazie tematów zgłoszonych do planu pracy Rady Ministrów w roku 2002 (przez Wiesława Ciesielskiego, Sekretarza Stanu w MF, pismo z 18 stycznia 2002 roku). Pojawiła się dopiero 5 marca 2002 r. w formie wniosku o uzupełnienie planu pracy Rady Ministrów.
2. O zamiarze podjęcia prac nad „dużą nowelizacją” Jacek Uczkiewicz nie poinformował Premiera.
Uczkiewicz tłumaczył: Ja nie byłem członkiem Rady Ministrów. W mojej ocenie zawiadomienia tego powinien dokonać minister finansów. Ja uznałem, że w kierownictwie sprawa jest znana i akceptowana i nie było moją rolą zawiadamianie Prezesa Rady Ministrów. Regulamin zobowiązuje członków Rady Ministrów do przekazania takiej informacji Premierowi.
W efekcie taka informacja trafiła do Premiera dopiero 5 marca, razem z wnioskiem o uzupełnienie planu pracy Rady Ministrów.
3. Przed podjęciem prac Departament Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych nie prowadził żadnych analiz, które mogły wskazać kierunek noweli, co zeznali urzędnicy tego departamentu, na czele z jego dyrektorem – Markiem Oleszczukiem, który także przed komisją stanie.
Uczkiewicz zeznał, że kiedy został wiceministrem finansów był wprowadzany przez dyrektora Departamentu Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych (Marka Oleszczuka) w temat rynku gier. I że to on informował go o dużym problemie automatów o niskich wygranych, których liczba była znaczna, choć nieustalona. To miał być skutek delegalizacji sprzed kilku lat. Departament przedstawił mi całe spektrum zagadnienia automatów o niskich wygranych i wideoloterii Być może prosiłem także o informacje pisemne w tej sprawie (…) Moja wiedza odnośnie problemu pochodziła wyłącznie od Departamentu Gier Losowych.
Oleszczuk zeznał, że przed 22 stycznia 2002 Departament Gier nie przygotowywał żadnych analiz ani informacji dotyczących rynku gier związanych z przedmiotem „dużej nowelizacji”.
4. Do ministerstwa finansów nie wpłynęły uwagi Komendy Głównej Policji (bardzo krytyczne dla projektu), mimo, że zostały przygotowane. Przedstawiciel MSWiA nie brał też udziału w konferencji uzgodnieniowej dotyczącej projektu nowelizacji ustawy o grach 5 czerwca 2002 roku.
W oparciu o uwagi KGP Departament Prawny MSWiA przygotował propozycję stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którym negatywnie oceniono projekt ustawy o zmianie ustawy o grach legalizującej gry na automatach o niskich wygranych. Stanowisko to nie zostało jednakże zaakceptowane przez pana Jerzego Barta – Dyrektora Generalnego MSWiA, i nie zostało przekazane Ministrowi Finansów. Wyjaśniając swoją decyzję pan Jerzy Bart zeznał: „Trudno było mówić o zgłaszaniu uwag do projektu ustawy, bo my jako resort nie wyrażaliśmy zgody na samą ideę nowelizacji ustaw (…) Stanowisko przedstawione w tych notatkach zostało zaprezentowane przez mnie na Komitecie Rady Ministrów w dniu 20.04.2002 roku.
5. Naruszenia Regulaminu Rady Ministrów:
- Rządowe Centrum Legislacji dostało projekt równolegle z przekazaniem go do konsultacji międzyresortowych. Powinno wcześniej.
- termin konsultacji skrócono z 14 do 7 dni, bez podania przyczyny
- Rada Ministrów nie dostała stanowiska Rady Legislacyjnej – tu kilka interesujących szczegółów:
Dnia 8 czerwca 2002 r. pan Lech Garlicki – Wiceprzewodniczący Rady Legislacyjnej przekazał Ministrowi Finansów negatywną opinię o projekcie ustawy o zmianie ustawy o grach zwracając się jednocześnie o ustosunkowanie się do jej treści. W konkluzji opinii Rada Legislacyjna nie rekomendowała tego projektu. W odpowiedzi 13 czerwca 2002 r. Podsekretarz Stanu w MF przekazał Przewodniczącemu RL stanowisko, w którym odniósł się do opinii Rady Legislacyjnej. W dniu 17 czerwca 2002 r. Podsekretarz Stanu przekazał projekt ustawy o zmianie ustawy o grach losowych Sekretarzowi Komitetu Rady Ministrów w celu rozpatrzenia go przez Komitet Rady Ministrów. Do projektu ustawy nie załączono opinii Rady Legislacyjnej.
6. Uzasadnienie projektu – skutki dla budżetu – bez wcześniejszych analiz:
Z UZASADNIENIA: Uchwalenie przedmiotowego projektu powinno spowodować wzrost wpływów do budżetu państwa. Nie jest możliwe obecnie oszacowanie poziomu tych dochodów, gdyż trudno przewidzieć zainteresowanie podmiotów podejmowaniem działalności w zakresie nowo proponowanych gier. Uruchomienie dodatkowej działalności gospodarczej w efekcie rozszerzenia ustawowego katalogu gier powinno ponadto spowodować wzrost zatrudnienia.
Podczas posiedzenia Rady Ministrów 19 lutego 2002 Roku (przedmiotem był projekt nowelizacji ustawy o grach dostosowujący tę ustawę do prawa UE) Wiesław Ciesielski mówił, że z tytułu rozszerzenia katalogu gier losowych w ciągu 7 lat skarb państwa mógłby zarobić od 7,6 do 11,4 mld złotych. Mówił też, że od wielu tygodni prowadzone są w tej sprawie prace w ministerstwie finansów. Kontrolerzy NIK sprawdzili. Ani Departament Gier Losowych ani inne komórki organizacyjne MF nie przygotowały analiz, na podstawie których można było przedstawić takie dane.
7. Przeszacowane wpływy do budżetu
W projekcie planu budżetu państwa na 2004 rok przewidywane wpływy z tytułu podatku od nowo wprowadzonych gier, Departament GL oszacował na poziomie ok. 120 mln zł. Rzeczywiste wpływy z tego tytułu w roku 2004 wyniosły 14 mln zł, co stanowiło ok. 12% zakładanych wpływów.
Przy czym w roku 2004, ze względu na niewprowadzenie przez spółki Skarbu Państwa realizujące monopol państwa w zakresie gier losowych nowych gier, tj. wideoloterii i telebingo nie uzyskano żadnych dochodów z tego tytułu.
W planach na rok 2005 Departament GL przedstawił już tylko prognozę dotyczącą podatku od gier na automatach o niskich wygranych. Dochody te zostały zaplanowane przez Departament na poziomie 56 mln zł (…) wyniosły 38,5 mln zł.
Departament tłumaczył, że powodem różnic pomiędzy planowanymi, a osiąganymi dochodami, jest mniejsza, niż zakładano skala uruchamiania nowych gier.
8. Niedopełnienie staranności przy badaniu możliwości prania pieniędzy przez właścicieli automatów o niskich wygranych
17 maja 2002 podczas konsultacji społecznych pojawił się temat możliwości prania brudnych pieniędzy. Uczkiewicz zlecił dwóm departamentom zbadanie sprawy. I przesłanie wniosków. Przedstawiciele departamentów: Departamentu Informacji Finansowej i Departamentu Gier Losowych spotkali się 28 maja 2002. 29 maja sporządzono notatkę. Departament Informacji Finansowej uznał, że projekt nie spowoduje istotnych zagrożeń dla możliwości prania pieniędzy. Wydział Kontroli i Nadzoru Departamentu Gier Losowych – że spowoduje. Tylko jedno spotkanie, brak wspólnego stanowiska.
Mimo to, półtora roku później Uczkiewicz (także jako Generalny Inspektor Informacji Finansowej) pisał do Premiera Millera wyjaśnienie (tekst także w protokole NIK, s. 59). A w nim m.in. że ministerstwo finansów dopełniło wszelkiej staranności, aby zminimalizować możliwość prania brudnych pieniędzy. Że służyła temu ścisła współpraca dwóch departamentów oraz specjalnie powołany międzyresortowy zespół. Kontrolerzy NIK ustalili, że żaden taki formalny zespół nie powstał, a ta „ścisła współpraca” dwóch departamentów to jedno spotkanie bez ustalenia wspólnego stanowiska. Przesłuchani przez kontrolerów NIK urzędnicy obu departamentów zeznali, że treść tego wyjaśnienia nie odpowiada ustaleniom obu departamentów.
Uczkiewicz tłumaczył, że jego zdaniem zapisy ustawy skutecznie ograniczały możliwość prania pieniędzy. Od dyrektorów departamentów miał informacje o pracy zespołu. W prace nie ingerował.
I jeszcze dwa cytaty z protokołu NIK, które warto przytoczyć. Z posiedzenia rządu 25 czerwca 2002:
Minister Skarbu - Wiesław Kaczmarek: Wprowadzenie podatku zryczałtowanego w tego typu automatach, nie chciałbym nadużyć pewnego sformułowania, ale to jest właściwie zaproszenie do rozwijania się szarej strefy, naprawdę jest to nie do ustalenia, jaki jest obrót dzisiaj na tego typu urządzeniach grających. I teraz ja chciałbym wiedzieć, czy to jest świadoma decyzja zespołu przygotowującego ten projekt (…), czy to jest efekt kolejnej kontynuacji lobbingu, który trwa w tym parlamencie od paru miesięcy, albo paru lat przepraszam, gdzie to towarzystwo, które kontroluje rynek automatów zręcznościowych po prostu potrafi sobie wypracować no każdą korzystną dla siebie sytuację…
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – Krzysztof Janik: Prośba tylko taka, żeby (…) uwzględnić ekspertów z CBŚ. Oni uważają, że to jest najkrótsza droga do legalizacji szarej strefy, ale co wcale nie oznacza, co samo w sobie nie jest złe, ale co wcale nie oznacza, że ona zamyka tą drogę. Ona może otworzyć w tym kształcie wielką pralnię, nad którą nie zapanujemy…
A podatek ryczałtowy od automatów o niskich wygranych nie tylko pozostał, ale też został zmniejszony na starcie z 200 euro do … 50 euro (miał rosnąć o 25 euro rocznie aż do 125 euro w 2006 roku) . Uczkiewicz mówił przed komisją, że to było okaleczenie ustawy i że nie wie, kto przekonał posłów do takiego rozwiązania…
JAKI EFEKT? I jaki dowód na to, że ustawowe zabezpieczenia przed praniem pieniędzy okazały się niewystarczające?
„Dziennik Gazeta Prawna”, 9 października 2009:
W Polsce automaty do niskich wygranych są przerabiane i pozwalają na prawdziwy hazard - wynika z ekspertyzy, którą otrzymali prokuratorzy z Białegostoku. Skarb Państwa traci z tego powodu miliard złotych rocznie - ocenia "Dziennik Gazeta Prawna". Jak ustalił "DGP", do Prokuratury Apelacyjnej w Białymstoku wpłynęła ekspertyza pierwszej partii automatów spośród 400, które podczas ogólnopolskiej akcji zabezpieczyli w marcu policjanci z CBŚ. Biegli wzięli pod lupę 48 losowo wybranych maszyn. Wszystkie są nielegalnie przerobione. Stawka zakładu może wynieść np. 200 zł, a wygrana ponad 20 tysięcy. Według policjantów z CBŚ przeróbki mają dwa cele - oszustwa podatkowe i pranie brudnych pieniędzy. Firmy mają kolosalne lewe zyski, a jedynym stratnym jest Skarb Państwa.
Właściciele firm z automatami do niskich wygranych (do 15 euro) płacą jedynie 180 euro miesięcznego zryczałtowanego podatku. W przypadku maszyn, które pozwalają wygrać więcej, powinni płacić 45% od dochodu każdej maszyny - wyjaśnia "DGP".
A to jeszcze inna historia…
Polecam lekturę całego protokołu kontroli NIK. I ciągu dalszego w postaci korespondencji NIK z ministerstwem finansów. Bardzo, bardzo ciekawe… Dziesiątki pytań do ministra Uczkiewicza, które podczas przesłuchania 4 grudnia niestety nie padły… Dziesiątki pytań do jego kolegów z ministerstwa, którzy przed komisją dopiero staną.