OBWE o wyborach korespondencyjnych w Polsce. Treść analizy w tłumaczeniu

OGLĄDAJ TVN24 W INTERNECIE NA TVN24 GO >>>

I. ZARYS SYTUACJI I ZAKRES OPINII

1.      Dnia 9 kwietnia 2020 r. Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (zwane dalej „ODIHR”) otrzymało wniosek dr Adama Bodnara, polskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, o sporządzenie opinii prawnej (zwanej dalej „opinią”) w sprawie projektu Ustawy z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. (zwanego dalej „Projektem Ustawy”). W piśmie z dnia 15 kwietnia 2020 r. ODIHR potwierdził gotowość sporządzenia opinii prawnej w sprawie Projektu Ustawy.

2.      Na skutek wybuchu epidemii koronawirusa (COVID-19) w styczniu 2020 r. Światowa Organizacja Zdrowia ogłosiła stan globalnego zagrożenia zdrowia publicznego.^[1] Rządy państw z całego świata wprowadziły ograniczenia wolności poruszania się i zgromadzeń, a także inne działania ukierunkowane na zapobieganie rozprzestrzenianiu się wirusa. Te nadzwyczajne okoliczności skłoniły wiele państw do przełożenia wyborów i referendów.^[2] W wielu z nich wprowadzono stan wyjątkowy.

3.      W Polsce rząd stopniowo ograniczał poruszanie się poza sytuacjami koniecznymi, możliwości korzystania z przestrzeni publicznych oraz wszelkie zgromadzenia.^[3] Mimo powyższych restrykcji polski rząd nie ogłosił stanu wyjątkowego, na skutek którego zabronione byłoby przeprowadzenie zaplanowanych na 10 maja wyborów. Polski rząd wyraził zamiar przeprowadzenia wyborów prezydenckich zaplanowanych na 10 maja 2020 r.

4.      Niniejsza opinia zawiera analizę Projektu Ustawy pod kątem jej zgodności ze zobowiązaniami OBWE, innymi międzynarodowymi standardami oraz dobrymi praktykami w zakresie demokratycznych wyborów. Zakres opinii obejmuje wyłącznie przedstawiony do analizy Projekt Ustawy.^[4] Dnia 7 kwietnia 2020 r. ODIHR opublikował oświadczenie dotyczące znaczenia autentycznej kampanii i debaty publicznej dla demokratycznych wyborów.^[5] W niezbędnym zakresie opinia zawiera odwołania do Konstytucji, Kodeksu Wyborczego i innych polskich aktów prawnych. Z uwagi na te ograniczenia opinia nie stanowi kompleksowej analizy całościowej ordynacji wyborczej w Polsce.

5.      Zawarte w dokumencie zalecenia oparte są na zobowiązaniach OBWE, innych standardach międzynarodowych i dobrych praktykach i uwzględniają wnioski z przeprowadzonych przez ODIHR obserwacji poprzednich wyborów w Polsce.^[6]

6.      Niniejsza Opinia bazuje na zleconym przez ODIHR nieoficjalnym tłumaczeniu Projektu Ustawy na język angielski, które załączone jest do niniejszego dokumentu jako Aneks. Możliwe są ewentualne błędy tłumaczenia. Niniejsza Opinia nie wyklucza wystosowywania przez ODIHR w przyszłości dodatkowych pisemnych lub ustnych zaleceń lub uwag dotyczących przepisów wyborczych w Polsce.

Przeczytaj więcej o analizie OBWE >>>

STRESZCZENIE

7.      Projekt Ustawy stanowi, że nadchodzące wybory prezydenckie przeprowadzone zostaną wyłącznie korespondencyjnie; udziela Marszałkowi Sejmu prawa do zmiany daty wyborów na mocy „stanu epidemii”; oraz zmienia strukturę administracji wyborczej i zakresy odpowiedzialności w zakresie organizacji wyborów prezydenckich 2020 r. Projekt Ustawy został przyjęty przez Sejm niewielką większością głosów w tym samym dniu, w którym został złożony.

8.      Zmiany przewidziane w Projekcie Ustawy zostały przedstawione Sejmowi nieco ponad miesiąc przed wyznaczonymi na 10 maja wyborami prezydenckimi. Wprowadzenie tak istotnych zmian tak krótko przed datą wyborów i w momencie, gdy prowadzono już przygotowania do wyborów, odbiega od zasad stabilności przepisów wyborczych i pewności prawnej. Ponadto Projekt Ustawy nie został poddany procesowi konsultacji publicznych, który mógłby doprowadzić do konsensusu głównych interesariuszy.

9.      Projekt Ustawy przenosi odpowiedzialność za krytyczne aspekty procesu wyborczego z Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) na ministerstwo, które nie ma żadnego uprzedniego doświadczenia w organizacji wyborów. Ponadto Projekt Ustawy przewiduje zmianę w strukturze administracji wyborczej i w metodach powoływania obwodowych komisji wyborczych. Wszystko to może być źródłem dodatkowej niepewności i osłabiać zaufanie społeczne wobec organizacji wyborów.

10.  Projekt Ustawy zawiera szczególne postanowienia dotyczące praktycznych aspektów organizacji głosowania korespondencyjnego na bezprecedensową w Polsce skalę. Bez uszczerbku dla wartości głosowania korespondencyjnego jako takiego, niniejsza opinia podkreśla możliwe wyzwania i przedstawia dodatkowe względy dotyczące wdrożenia w praktyce szczególnych postanowień Projektu Ustawy dotyczących rejestracji wyborców, doręczenia i odbioru kart do głosowania, weryfikacji kart do głosowania pod kątem ich ważności, postanowień dotyczących głosowania poza granicami kraju, a także obserwacji wyborów przez osoby wyznaczone przez partie i obserwatorów społecznych.

11.  W ocenie ODIHR Projekt Ustawy wymaga daleko idących zmian, które dostosują go do zobowiązań OBWE i innych międzynarodowych standardów demokratycznych wyborów. Wdrożenie Projektu Ustawy w terminie przewidzianym na organizację wyborów 10 maja 2020 r. wymagałoby przyjęcia bardziej szczegółowych wytycznych proceduralnych, może w nieuzasadniony sposób obciążać organy go wdrażające, a także zagrażać ważnym zasadom demokratycznych wyborów. ODIHR przedstawia poniższe kluczowe zalecenia:

-     należy zapewnić, by zmiany ordynacji wyborczej były przyjmowane w drodze publicznego i pluralistycznego procesu, który będzie zgodny z zasadami praworządności i legalności, umożliwi przeprowadzenie konstruktywnej dyskusji, a także ułatwi osiągnięcie konsensusu przez kluczowych interesariuszy;

-     zmiany w ordynacji wyborczej winny być przyjmowane z należytym wyprzedzeniem przed wyborami w celu zachowania pewności prawa, a także zapewnienia odpowiedniego czasu na przygotowania administracyjne i przekazanie informacji wyborcom;

-     należy zrewidować przepis, który umożliwia Marszałkowi Sejmu zmianę daty wyborów;

-     Państwowa Komisja Wyborcza powinna zachować kompetencje, które Projekt Ustawy przekazuje Ministrowi Aktywów Państwowych;

-     Należy jednoznacznie zapewnić możliwość obserwacji działalności gminnych obwodowych komisji wyborczych przez pełnomocników i obserwatorów społecznych oraz rozważyć zapewnienie im środków ochrony osobistej.

Powyższe i dodatkowe zalecenia, zaznaczone wytłuszczeniem, zawarte są w tekście niniejszej opinii.

Europoseł Radosław Sikorski o analizie OBWE >>>

III. ANALIZA I ZALECENIA

A. PROCES USTAWODAWCZY I PRZYJĘCIE PROJEKTU USTAWY

12.  Na skutek ograniczenia prawa do zgromadzeń dnia 26 marca 2020 r. zmieniono Regulamin Sejmu tak, by umożliwić członkom parlamentu zdalne uczestnictwo w posiedzeniach, w tym debatę i głosowanie za pośrednictwem Internetu.^[7] Projekt Ustawy złożono w Sejmie 6 kwietnia 2020 r. i tego samego dnia przeprowadzono trzy jego czytania; wszystkie trzy zostały przyjęte niewielką większością głosów.^[8] Przedstawienie pełnej analizy zgodności procesu przyjęcia Projektu Ustawy z Konstytucją i zasadami procedowania parlamentarnego wykracza poza zakres niniejszej opinii, więc nie zawiera ona prób oceny, w jakim stopniu proces ten był zgodny z zasadami legalności i praworządności.^[9] Należy podkreślić, że proces był niezgodny z wieloletnim stanowiskiem ODIHR i Komisji Weneckiej, zgodnie z którym przepisy wyborcze należy przyjmować w drodze publicznego, pluralistycznego, rzetelnego i efektywnego procedowania, które umożliwia osiągnięcie konsensusu przez głównych interesariuszy.^[10]

13.  Powyższe względy dodatkowo zyskują na ważności w kontekście aktualnych restrykcji, które ograniczają możliwości debaty publicznej czy debaty osobistej w ramach procedowania parlamentarnego. Przyspieszony tryb przyjęcia Projektu Ustawy na mocy nowych zasad dotyczących zdalnego uczestnictwa w posiedzeniu mógł wpłynąć na możliwość konstruktywnego uczestnictwa w procedowaniu osób sprzeciwiających się tej inicjatywie. Brak możliwości przeprowadzenia debaty w komisji, brak czasu na zapoznanie się z proponowanymi przepisami i brak pełnej debaty plenarnej dodatkowo zagrażają zasadzie legalności, która wymaga przejrzystego procedowania i odpowiedzialnego działania.^[11] Osiągnięcie konsensusu, w tym w drodze uzyskania opinii głównych instytucji wdrażających, w tym także organów administracji wyborczej, byłaby szczególnie wartościowa w przypadku inicjatywy przeprowadzenia ogólnokrajowych wyborów w trybie wyłącznie korespondencyjnym, co jest inicjatywą w Polsce bezprecedensową. Ułatwiłoby to także realistyczne zaplanowanie i przygotowanie wyborów.

14.  Przyjęcie przepisów w trybie przyspieszonym można uzasadnić sytuacją nadzwyczajną. Przepisy takie powinny jednak w takim przypadku być ściśle ograniczone, odnosić się do nadzwyczajnych potrzeb, i powinny zostać przyjęte w sposób zgodny z międzynarodowymi zasadami i standardami.^[12]

Zaleca się przyjmowanie zmian w ordynacji wyborczej w drodze publicznego i pluralistycznego procesu z poszanowaniem zasad legalności i praworządności, który umożliwia przeprowadzenie konstruktywnej dyskusji i ułatwia osiągnięcie konsensusu przez kluczowych interesariuszy.

B. STABILNOŚĆ PRAWA WYBORCZEGO I PEWNOŚĆ PRAWNA

15.  Pomimo faktu, że do zaplanowanych wyborów został mniej niż miesiąc, a przygotowania do wyborów już trwają, projekt Ustawy wprowadza znaczące zmiany do przepisów regulujących przebieg wyborów prezydenckich 2020 w zakresie między innymi sposobu głosowania, procedur dnia wyborczego oraz kompetencji organów wyborczych.

Ramy czasowe są niezrozumiale krótkie według wszelkich standardów. Proponowane zmiany legislacyjne zakładają przeprowadzenie wyborów ogólnokrajowych wyłącznie w drodze głosowania korespondencyjnego. Zmiany te niosą ze sobą znaczące implikacje organizacyjne i logistyczne, a ich właściwe wprowadzenie wymagało odpowiedniego przygotowania, w tym szkolenia pracowników poczty oraz członków komisji wyborczych w zakresie procedur dnia wyborów oraz środków ochrony zdrowia. Szczególną uwagę należałoby poświęcić informowaniu wyborców, z których większość nie miała uprzedniej styczności z wyborami korespondencyjnymi, w zakresie procedur używania kart do głosowania, godzin głosowania oraz lokalizacji skrzynek na karty do głosowania. Niedostateczna kampania informacyjna dla wyborców może pogłębić ryzyko nieodpowiednio wypełnionych i złożonych kart do głosowania, co prowadzi do unieważnienia głosów.

16.  Stabilność prawa wyborczego ma kluczowe znaczenie dla wiarygodności procesu wyborczego. Zmiany prawa wyborczego tuż przed samymi wyborami zagrażają jego stosowaniu i wdrożeniu z uwagi na niedostateczne przygotowanie oraz pozbawiają interesariuszy wyborczych możliwości zaplanowania swych działań, co z kolei może ograniczyć zdolność kandydatów do pełnej realizacji przysługującego im biernego prawa wyborczego. Może to również prowadzić do zamieszania wśród wyborców oraz do ogólnego poczucia, że poprawki takie służą określonym interesom politycznym. Wyborcy mogą stwierdzić, że prawo wyborcze jest niczym więcej jak tylko narzędziem w rękach rządzących. Z tych względów Komisja Wenecka Rady Europy radzi, aby kluczowe elementy prawa wyborczego, zwłaszcza sposób przeprowadzania wyborów, skład komisji wyborczych oraz kształtowanie okręgów wyborczych nie ulegały zmianie na co najmniej rok przed planowanymi wyborami. Wszelkie reformy przepisów wyborczych mające mieć zastosowanie w danych wyborach winny mieć miejsce na tyle wcześnie, aby mogły w sposób realny być w nich zastosowane. Stabilność prawa wyborczego służy również tworzeniu pewności prawnej, która jest niezbędnym składnikiem praworządności.

Zaleca się, aby zmiany ustroju wyborczego podejmowano ze sporym wyprzedzeniem względem danych wyborów w celu zachowania pewności prawnej i zagwarantowania wystarczającego czasu na przygotowania administracyjne i edukację wyborców.

17.  Projekt Ustawy upoważnia marszałka Sejmu do zmiany daty wyborów określonej w uprzednio wydanej decyzji „jeśli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony zostanie stan epidemii” (Art. 20.2 projektu Ustawy). Termin „stan epidemii” nie jest jednym ze stanów nadzwyczajnych zdefiniowanych w Konstytucji^[13]. Projekt ustawy zatem zastąpił postanowienia Konstytucji w zakresie stanów nadzwyczajnych stosując wprowadzoną naprędce podstawę prawną zakładająca zmianę terminu wyborów przez marszałka Sejmu. Taka zmiana stanowi podstawę podważenia konstytucyjności przepisów oraz przesłankę do badania jej zgodności z, między innymi, zasadami okresowości wyborów, stabilności prawa wyborczego oraz pewności prawnej.

18.  Zmiana daty wyborów po ustaleniu kalendarza wyborczego prowadzi do zmian kluczowych terminów w ramach procesu wyborczego, w tym rejestracji wyborców i kandydatów, oraz regulowania kampanii wyborczej, jej finansowania i dostępu do mediów, co może wpływać na czynne i bierne prawo wyborcze.

Zaleca się ponowne rozważenie przepisu pozwalającego marszałkowi Sejmu na zmianę daty wyborów.

C. PRZEPROWADZANIE WYBORÓW

19.  Fakt przeprowadzania wyborów przez niezależne ciało jest ważnym gwarantem bezstronnego stosowania prawa wyborczego i równego traktowania kandydatów. W Polsce Państwowa Komisja Wyborcza (PKW) jest stałym najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów i referendów (art. 157.1 Kodeksu Wyborczego). Państwowa Komisja Wyborcza wydaje również wytyczne wiążące komisje wyborcze niższego stopnia (art. 161.1), a należy do niej także sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego (art. 160.1(1)).

20.  Artykuły 3.9 oraz 6.4 projektu Ustawy przyznają Ministerstwu Aktywów Państwowych uprawnienia do zaprojektowania karty do głosowania, określenia kształtu pakietu wyborczego oraz decyzji co do dodatkowych dołączonych doń materiałów, a także do określenia trybu odbioru wypełnionych pakietów wyborczych i związanych z tym materiałów, w tym także przepisów regulujących niezaklejone karty, karty nieopatrzone oświadczeniem wyborcy czy nieczytelne informacje w nich zawarte^[14]. Obecnie te aspekty organizacji wyborów należą do kompetencji PKW (art 53.g.7, art. 40.5, oraz art. 53.j.3 kodeksu wyborczego). Może być uzasadnienie do zaangażowania innych agencji do pomocy w zakresie procedur czy aspektów logistycznych procesu wyborczego, zwłaszcza nowych z nich. Np. PKW obecnie w zakresie realizacji niektórych etapów procesu wyborczego wspiera MSWiA, Ministerstwo Cyfryzacji, MSZ oraz inne urzędy. Projekt Ustawy przerzuca jednak odpowiedzialność za szereg krytycznych aspektów procesu wyborczego z PKW na rządowe ministerstwo.

21.  Ponieważ PKW jest organem powołanym do przeprowadzania wszelkich wyborów w Polsce, w tym wyborów prezydenckich, przesunięcie wielu ważnych funkcji do innego organu państwa, który nie ma żadnego doświadczenia w zarządzaniu procesem wyborczym w tym momencie może doprowadzić do dodatkowej niepewności oraz osłabić zaufanie publiczne co do przeprowadzania wyborów. Co więcej, przekazanie odpowiedzialności za wybory do agendy rządowej usuwa prawne gwarancje zrównoważonej obecności i służy podważeniu niezależności organów wyborczych, co stoi w sprzeczności ze zobowiązaniami międzynarodowymi i dobrymi praktykami wyborczymi.

Zaleca się, żeby kompetencje, które Projekt Ustawy przenosi na Ministra Aktywów Państwowych, pozostały przy PKW.

22.  Art. 10 Projektu Ustawy zmienia również strukturę komisji wyborczych, eliminując obwodowe komisje wyborcze w wyborach prezydenckich (art. 249.1 Kodeksu Wyborczego) i przekazując ich obowiązki w zakresie organizacji głosowania i liczenia głosów do gminnych obwodowych komisji wyborczych. Konsolidacja komisji obwodowych w ramach gminy jest logiczna pod względem tego, że oddawanie głosów odbywać się będzie wyłącznie w drodze korespondencyjnej i nie ma potrzeby organizowania głosowania w lokalach wyborczych, oraz jako że jest tylko jedna lista wyborcza. Nie jest jednak jasne jak będzie to funkcjonować w praktyce, ponieważ każda gminna OKW musi zorganizować zbieranie głosów w całej gminie, a także zebrać, zweryfikować i policzyć dziesiątki a nawet setki tysięcy głosów korespondencyjnych w dniu wyborów.

23. W odróżnieniu od Kodeksu Wyborczego, według którego przewodniczący i ich zastępcy  w OKW są wybierani przez ich członków w czasie pierwszego posiedzenia (art. 182.10 Kodeksu Wyborczego), Projekt Ustawy zakłada, że przewodniczący nowo powstałych gminnych OKW zostaną mianowani przez komisarzy wyborczych spośród „osób z urzędu” (przypis tłumacza – niewłaściwe tłumaczenie angielskiej wersji projektu spowodowało zamieszanie – w polskiej wersji „W skład gminnej obwodowej komisji wyborczej wchodzi z urzędu, jako jej przewodniczący, osoba wskazana przez komisarza wyborczego”. W angielskiej wersji „osoba z urzędu” przetłumaczono jako „person from administration” zamiast „ex officio” co doprowadziło do błędnej interpretacji OBWE. W rezultacie cała dyskusja w zdaniu powyższym jest bezprzedmiotowa).

Poza powyższą niepewnością proponowane odejście od ogólnej zasady Kodeksu Wyborczego wybierania przewodniczących OKW nie wydaje się mieć rozsądnych podstaw. Art. 10.11 projektu Ustawy zakłada dodatkową możliwość powoływania członków gminnych OKW wg uznania komisarza wyborczego. Biorąc pod uwagę że obecni komisarze wyborczy zostali wyznaczeni przez PKW po nominacji przez MSWiA, wprowadzenie tych przepisów może być odebrane jako wmieszanie się władzy wykonawczej do procesu wyborczego, a zatem wpłynąć na postrzeganie jego bezstronności.

Zaleca się, żeby przewodniczący gminnych obwodowych komisji wyborczych byli wybierani przez członków komisji spośród swego grona na pierwszym posiedzeniu komisji.

D. Implikacje operacyjne projektu Ustawy

24.  Projekt Ustawy zakłada głosowanie częściowo korespondencyjne. Różni się ono od obecnego głosowania korespondencyjnego dostępnego dla osób z niepełnosprawnościami, w którym karty do głosowania przesyłane są pocztą. W proponowanym systemie głosowania poczta, czyli „wyznaczony operator” (wg terminologii z prawa pocztowego z 2013 r) dostarcza karty do głosowania bezpośrednio pod adres wyborców zgodnie z ich spisem. Jednak wyborcy muszą następnie dostarczyć wypełnione karty do wyznaczonych miejsc, czyli „punktów składania głosów”, tylko w dniu wyborów. Międzynarodowe dobre praktyki zakładają, że choć można oferować alternatywne metody głosowania pod warunkiem spełnienia określonych warunków, głosujący powinni zawsze mieć możliwość głosowania w lokalu wyborczym. Rozważania zawarte w punktach 25-40 dotyczą zapisów w projekcie Ustawy odnoszących się do określonych elementów projektowanego głosowania korespondencyjnego.

Rejestracja wyborców

25.  Obecny system zgłaszania się do spisu wyborców w miejscu czasowego pobytu na mocy art. 28 Kodeksu Wyborczego, zostaje utrzymany. Jednak Kodeks Wyborczy pozwala wyborcom na dopisywanie się do spisów na 5 dni przed dniem wyborów, a projekt Ustawy zakłada , że proces ten zostanie zakończony „w dniu w którym Ustawa wejdzie w życie” (art. 4), a spis zostanie w tym dniu dostarczony wyznaczonemu operatorowi (art. 15.1). Prowadzi to do niepewności w odniesieniu do osób pragnących skorzystać z tej możliwości co do tego, kiedy dokładnie zakończy się możliwość dopisania do spisu wyborców, zwłaszcza jeśli termin wyborów ulegnie zmianie, co może ograniczyć ich prawa wyborcze.

26.  Na mocy art. 32 Kodeksu Wyborczego wyborcy, którzy zmienią miejsce pobytu przed dniem wyborów mogą uzyskać zaświadczenie o prawie do głosowania w miejscu pobytu w dniu wyborów, pozwalające im na głosowanie w dowolnym miejscu, także poza ich gminą. Projekt Ustawy znosi tę możliwość wymagając, aby wyborcy złożyli kartę do głosowania w gminie, w której wyborca wpisany jest do spisu (art. 5.2)

Zaleca się aby wyborcy otrzymali wystarczającą ilość czasu do złożenia wniosku do wpisania ich do spisu wyborców w miejscu czasowego pobytu, a także aby ta informacja znalazła się w kampanii informacyjnej dla wyborców.

Dostarczenie kart do głosowania i głosowanie

27.  Projekt ustawy zakłada, że karty do głosowania zostaną dostarczone do wyborców przez wyznaczonego operatora począwszy od siedmiu dni przed dniem wyborów, skończywszy na dniu poprzedzającym wybory (art. 3.1). Okres ten wydaje się bardzo krótki, biorąc pod uwagę konieczność dostarczenia ponad 30 milionów pakietów do zarejestrowanych wyborców i daje niewielką możliwość identyfikacji i usunięcia problemów i niedociągnięć w procesie dostarczenia kart do głosowania.

28.  Projekt Ustawy zakłada, że „Siedzibę gminnej obwodowej komisji wyborczej ustala się w lokalu wskazanym przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta” (art. 12), ale nic nie mówi o tym, czy to OKW, wójt, burmistrz czy prezydent miasta, przedstawiciele Krajowego Biura Wybiorczego (KBW) czy jeszcze jakaś inna osoba ma decydować o lokalizacji gminnych skrzynek do głosowania, ani kto ma je nadzorować. Nie jest również jasne na gruncie projektu Ustawy, kto ma przekazać informacje o lokalizacji takich skrzynek wyborcom.

29.  Art. 5.2 projektu Ustawy pozwala na dostarczenie wypełnionej karty do głosowania przez osobę inną niż wyborca. Nie ma limitu co do ilości kart, którą może dostarczyć jedna osoba. Może to prowadzić do praktyki, w której zbierane są większe ilości kart, na przykład przez przedstawicieli danego kandydata, albo stosowane są zabiegi w celu wpłynięcia na wybory wyborców, w tym głosowanie rodzinne, czy celowe unieważnianie kart do głosowania.

Zaleca się, aby przepisy dotyczące oddawania kart do głosowania innych wyborców poddano rozsądnym ograniczeniom, a w projekcie Ustawy znalazły się zapisy, w jaki sposób gminne skrzynki wyborcze będą nadzorowane, i jak egzekwowane będą wszelkie ograniczenia.

30.  Z uwagi na brak odpowiednich postanowień w Projekcie Ustawy należy opracować procedurę w celu ustalenia sposobu zarówno „otwarcia”, jak i „zamknięcia” nadawczych skrzynek pocztowych odpowiednio o 06:00 i 20:00. Prawdopodobnie skrzynki te będą pilnowane przez przedstawicieli gminnych OKW, którzy w okresie przed głosowaniem i po nim je opieczętują. Dodatkowo niezbędne będą dalsze przepisy na temat zabezpieczenia nadawczych skrzynek pocztowych i kart do głosowania w miejscu ich ustawienia oraz podczas przekazywania kart do głosowania gminnym przedstawicielom OKW. Procedura głosowania powinna także wyjaśniać prawo do głosowania osób obecnych przy nadawczej skrzynce pocztowej w terminie „zamknięcia”, które nie oddały jeszcze głosu na skutek kolejek i utrzymywania odpowiednich odległości.

Odbiór kart do głosowania

31.  Projekt Ustawy (art. 14.1) przewiduje, że wyznaczony operator będzie na bieżąco odbierał paczki z kartami do głosowania w ciągu dnia i przewoził je do gminnych OKW. Ustawa nie przewiduje jednak jednoznacznie, czy komisja będzie mogła od razu zweryfikować karty do głosowania na podstawie zawartości kopert zwrotnych (bez otwierania koperty na kartę do głosowania), szczególnie że proces ten jest czasochłonny.

32.  Artykuł 14 Projektu Ustawy wskazuje także, że karty do głosowania dostarczane będą do komisji gminnych do 23:00. Zapis ten jest sprzeczny z art. 5.6 Projektu Ustawy, który wymaga, by karty do głosowania dostarczone po zakończeniu głosowania, tj. po godz. 20:00, zostały przekazane do oddziału Krajowego Biura Wyborczego.

33.  Wyborcy mają obowiązek zwrócić koperty z kartami do głosowania w dniu wyborów w godzinach 6:00-20:00. Tymczasem zasady głosowania korespondencyjnego, w tym dotyczące wyborców z niepełnosprawnościami, zawarte w aktualnie obowiązującym Kodeksie Wyborczym, zasadniczo dopuszczają zwrot kart do głosowania przed dniem wyborów. Daje to wyborcom większe możliwości oddania głosu i ułatwia organizatorom wyborów odbiór i sortowanie kart do głosowania. Ponadto brak przepisów dotyczących umożliwienia wyborcom z niepełnosprawnościami oddania głosu drogą pocztową zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami Kodeksu Wyborczego może ograniczyć ich możliwość uczestniczenia w wyborach.

Zaleca się rozważenie wydłużenia czasu dostępnego na zwrot kart do głosowania w celu zapewnienia odpowiedniego czasu przed dniem wyborów oraz uwzględnienia postanowień dotyczących pełnego głosowania korespondencyjnego dla osób z niepełnosprawnościami, analogicznych do zawartych w aktualnie obowiązującym Kodeksie Wyborczym.

Weryfikacja kart do głosowania

34.  Zgodnie z art. 5.5 (1) Projektu Ustawy karta do głosowania z koperty zwrotnej, która nie zawiera podpisanego oświadczenia wyborcy, jest odrzucana. Międzynarodowa praktyka wskazuje jednak, że wkładanie oświadczenia do koperty z kartą do głosowania jest powszechnym błędem. Celem dopuszczenia takich głosów jako ważnych można wprowadzić przepis umożliwiający skontrolowanie koperty z kartą do głosowania przy zachowaniu tajności głosu w celu ustalenia, czy oświadczenie nie zostało włożone do koperty z kartą do głosowania. Oświadczenie to mogłoby zostać wyjęte z koperty i zweryfikowane bez ujawniania wyboru dokonanego przez głosującego.

35.  Jeżeli w oświadczeniu wyborcy brak jest imienia, nazwiska lub numeru PESEL, zgodnie z art. 5.5.(2) Projektu Ustawy jego karta do głosowania jest nieważna. Artykuł ten stanowi także, że karta do głosowania jest nieważna, jeżeli dane te są „nieczytelne”. Zapis ten wymaga dodatkowego doprecyzowania w celu zapewnienia jednolitego stosowania kategorii „nieczytelne” tak, by uniknąć rozbieżności i błędnego odrzucania lub uwzględniania głosów. Ponadto należy rozważyć przyjęcie uzasadnionego marginesu błędu w odniesieniu do skróconych form zapisu imion, inicjałów, numeru PESEL itp.

36.  Zgodnie z art. 5.3.3 Projektu Ustawy niezaklejona koperta na kartę do głosowania stanowi podstawę do odrzucenia karty do głosowania. Cel tego zapisu nie jest do końca jasny, jako że zasadniczo to koperta zwrotna powinna być nienaruszona. Ponadto prawdopodobieństwo, że koperta na kartę do głosowania będzie niezaklejona, zależy od metody i materiału wybranego dla celów zaklejania kopert. Wykorzystywanie kopert samoklejących pomogłoby uniknąć niepotrzebnego unieważnienia kart do głosowania, a ponadto należy opracować procedurę oceny „otwartego” zaklejenia tak, by zapewnić komisjom wyborczym wytyczne i stworzyć jednolite zasady.

Zaleca się wprowadzenie jasnych zasad i procedur w zakresie oceny kart do głosowania zwracanych przez wyborców i odrzucanie wyłącznie tych kart do głosowania, w przypadku których stwierdzenie autentyczności jest niemożliwe.

Postanowienia dotyczące wyborców przebywających za granicą

37.  Projekt Ustawy przywraca możliwość oddania głosu drogą korespondencyjną w wyborach prezydenckich wyborcom przebywającym za granicą. W tym celu wyborca ma obowiązek wystąpić o kartę do głosowania korespondencyjnego do placówki dyplomatycznej i zwrócić wypełnioną kartę do głosowania do dnia wyborów. Wyborcy nie będą mogli oddawać głosów w placówkach dyplomatycznych i innych wyznaczonych lokalizacjach zgodnie z aktualnymi przepisami Kodeksu Wyborczego. Zasadniczo wprowadzenie głosowania korespondencyjnego dla obywateli przebywających za granicą może umożliwić oddanie głosu wyborcom, którzy mieszkają zbyt daleko od wyznaczonych miejsc do głosowania, by głosować osobiście.

38.  Wprawdzie poszerzenie możliwości oddania głosu dla polskich obywateli przebywających za granicą jest krokiem w dobrą stronę, wprowadzono 14-dniowy termin na złożenie wniosku o kartę do głosowania (w przypadku wyborów 10 maja wniosek należy złożyć do 26 kwietnia) (art. 7.1 Projektu Ustawy) i nie jest jasne, czy wyborcy przebywający za granicą zostaną poinformowani o nowych zasadach i czy będą mieli możliwość złożyć wniosek i otrzymać karty do głosowania na czas. Częste zmiany systemu głosowania za granicą  i wprowadzanie zasadniczo nowych procedur w przypadku trzech ostatnich wyborów krajowych może być także mylące dla wyborców. Warunki te mogą stanowić wyzwania praktyczne i organizacyjne, a także wywierać negatywny wpływ na ogólne uczestnictwo w wyborach wyborców przebywających za granicą.

Obserwacja wyborów

39.  Kodeks Wyborczy wprowadza instytucję mężów zaufania i niepartyjnych obserwatorów społecznych (Rozdział I art. 9a) i przewiduje możliwość ich obecności podczas wszystkich czynności komisji określonych w art. 152.2 Kodeksu. Artykuł 152.2 nie obejmuje jednak gminnych OKW przewidzianych w Projekcie Ustawy. Projekt Ustawy powinien jasno określać prawa i warunki dotyczące obserwacji wszystkich czynności w komisjach wyborczych, czynności wyznaczonego operatora pocztowego oraz wszelkich innych podmiotów zaangażowanych w organizację nadchodzących wyborów prezydenckich.

40.  Aktualne ograniczenia dotyczące poruszania się, podróży i zgromadzeń nałożone w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się COVID-19 w znacznym stopniu utrudniają – jeżeli nie uniemożliwiają – zmobilizowanie, przeszkolenie i wykorzystanie mężów zaufania i obserwatorów społecznych w dniu wyborów. Projekt Ustawy przewiduje środki ochrony osobistej dla członków gminnych OKW (art. 12.5 Projektu Ustawy), ale nie dla mężów zaufania ani obserwatorów.

Zaleca się wprowadzenie jasnych postanowień dotyczących obserwacji czynności w gminnych obwodowych komisjach wyborczych przez mężów zaufania i obserwatorów społecznych oraz rozważenie zapewnienia środków ochrony osobistej dla mężów zaufania i obserwatorów społecznych.

Przypisy:

[1] Por. Oświadczenie dotyczące drugiego posiedzenia Komisji ds. Bezpieczeństwa IHR (2005) w związku z pojawieniem się nowego koronawirusa (2019-nCoV).

^[2] Według International IDEA, w okresie od 1 marca do 23 kwietnia 2020 r. w przynajmniej 51 państwach i terytoriach na całym świecie odroczono wybory krajowe i regionalne z uwagi na COVID-19, a w przynajmniej 18 państwach i terytoriach postanowiono przeprowadzić wybory zgodnie z początkowymi założeniami.

^[3] Aktualne ograniczenia (po polsku)

^[4] Projekt Ustawy jest odrębny od niedawnych zmian Kodeksu Wyborczego, które przyjęto 28 marca i które stanowią, że wszyscy uprawnieni wyborcy mogą zdecydować o głosowaniu korespondencyjnym w wyborach prezydenckich w 2020 r.

^[5] Por. oświadczenie ODIHR z 7 kwietnia.

^[6] Por. wszystkie poprzednie raporty ODIHR dotyczące wyborów w Polsce.

^[7] A limited number of MPs can participate in the sessions in the Sejm plenary hall.

^[8] According to the published summary of the Sejm proceedings (in Polish).

^[9] Paragraph 18 of the Venice Commission Rule of Law Checklist provides that the principle of legality includes “a transparent, accountable and democratic process for enacting law” and that the principle of rule of law “promotes the democracy by establishing accountability of those wielding public power and by safeguarding human rights, which protect minorities against arbitrary majority rules.”

^[10] Paragraph 5.8 of the 1990 OSCE Copenhagen Document provides that “legislation, adopted at the end of a public procedure, and regulations will be published, that being the condition for their applicability.” See also, among many others, Joint Opinions of ODIHR and Venice Commission on the draft electoral law of the Kyrgyz Republic and on the draft law amending the electoral legislation of Moldova. See also the Venice Commission Rule of Law Checklist.

^[11] See Communication from the European Commission to the European Parliament and the Council “A new EU Framework to strengthen the Rule of Law, Annex I which provides that “the principle of legality in substantial terms includes a transparent, accountable, democratic and pluralistic process for enacting laws.” The European Court of Justice in Commission v CAS Succhi di Frutta has stated that “in a community governed by the rule of law, adherence to legality must be properly ensured”.

^[12] See Paragraph 2 of the 2001 UN Human Rights Committee General Comment No. 29 which states that “Measures derogating from the provisions of the Covenant [the International Covenant on Civil and Political Rights] must be of an exceptional and temporary nature.” The 1990 Copenhagen Document states in Paragraph 25.3 that “measures derogating from obligations will be limited to the extent strictly required by the exigencies of the situation”, and in Paragraph 25.1 that “measures derogating from such obligations must be taken in strict conformity with the procedural requirements laid down in those instruments.” The European Court of Human Rights (ECtHR) in the cases Mehmet Hasan Altan v. Turkey (Paragraphs 94 and 210) and Şahin Alpay v. Turkey (Paragraphs 78 and 180) evaluated “whether the measures taken…were strictly required by the exigencies of the situation and consistent with the other obligations under international law”. The ECtHR in the case of Lawless v. Ireland (Paragraph 28) evaluated the necessity of the emergency situation applied by Irish Government.

^[13] W Konstytucji zdefiniowano trzy rodzaje stanów nadzwyczajnych: stan wojenny, stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej (Rozdział XI). Podczas trwania któregokolwiek z tych stanów oraz w terminie 90 dni po jego zakończeniu nie mogą odbywać się wybory lokalne ani ogólnokrajowe. A kadencja wybranych organów ulega odpowiedniemu przedłużeniu (art. 228.7 Konstytucji).

^[14] Projekt daje ministerstwu również prawo do określania „dodatkowych elementów wchodzących w skład pakietu wyborczego, mając na względzie zapewnienie wyborcom, skutecznego prawa do głosowania (interpunkcja oryginału - ( Art.3,4)