Sąd Najwyższy o ustawie w sprawie wyborów korespondencyjnych. "Nie powinna być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych"

Wybory prezydenckie są zaplanowane na 10 maja, ewentualna druga - na 24 maja. 6 kwietnia Sejm uchwalił głosami Prawa i Sprawiedliwości ustawę, zgodnie z którą głosowanie w wyborach prezydenckich miałoby zostać przeprowadzone wyłącznie w formie korespondencyjnej. Przeciwko tym rozwiązaniom protestuje opozycja i szereg ekspertów. Ustawą zajmuje się obecnie Senat, który ma czas do 6 maja, by zająć stanowisko wobec tych przepisów.

OGLĄDAJ TVN24 W INTERNECIE NA TVN24 GO >>>

W poniedziałek Sąd Najwyższy wydał opinię dotyczą tego projektu. Stwierdza w niej, że "w trakcie uchwalania opiniowanej ustawy doszło do szeregu naruszeń".

"W pierwszej kolejności należy sformułować zarzut niezachowania przez Sejm - wbrew dyrektywom wynikającym z utrwalonego dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego - minimalnego okresu dostosowawczego w zakresie istotnych zmian prawa wyborczego" - zwraca uwagę Sąd Najwyższy. Zaznacza, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że "takie zmiany mogą być uchwalane nie później, niż na co najmniej sześć miesięcy przed wyborami, rozumianymi jako ogół czynności ujętych w tzw. kalendarzu wyborczym, a nie tylko jako sam akt głosowania".

SN wskazuje przy tym, że "ewentualne wyjątki od tak wyznaczonego standardu ustrojowego są dopuszczalne jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych, usprawiedliwionych obiektywnymi okolicznościami, zwłaszcza takimi, które zostały zaaprobowane przez wszystkich uczestników debaty parlamentarnej".

"Tymczasem zarówno przebieg posiedzenia Sejmu w dniu 6 kwietnia 2020 r., jak i wyniki głosowania nad opiniowaną ustawą ('za' przyjęciem ustawy głosowało 230 posłów, 'przeciw' – 226 posłów, a 'wstrzymało się' od głosu 2 posłów), stanowią wyraźny dowód na istnienie między poszczególnymi siłami politycznymi w Sejmie zasadniczego sporu co do celowości jej uchwalenia" - zwraca uwagę w swoim stanowisku Sąd Najwyższy.

Dalej SN pisze, że "zważywszy na ciężar gatunkowy materii normatywnej, której dotyczy opiniowana ustawa, nie ulega również wątpliwości, że Sejm naruszył standardy poprawnej legislacji także w zakresie obejmującym ustalenie jednodniowego okresu vacatio legis", czyli określonego prawem okresu pomiędzy publikacją prawa a jego wejściem w życie.

Wskazuje także, że uzasadnienie projektu tej ustawy nie spełniało wymagań określonych w Regulaminie Sejmu. "De facto nie wyjaśniono w nim potrzeby uchwalenia ustawy, nie przedstawiono rzeczywistego stanu w dziedzinie, która miała być przedmiotem procedury ustawodawczej, nie wykazano różnic między dotychczasowym i projektowanym stanem prawnym, jak również nie przedstawiono przewidywanych skutków obowiązywania ustawy ani źródeł jej finansowania" - wylicza SN.

"Uzasadnienie ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że celem ustawy jest 'zapewnienie obywatelom (…) bezpieczeństwa podczas powszechnych wyborów (…), w warunkach ogłoszonego w Polsce stanu epidemii wirusa SARS CoV-2'. Autorzy projektu twierdząc, że 'nadrzędnym obowiązkiem państwa jest umożliwienie uprawnionym obywatelom udziału w wyborach powszechnych', nie sprecyzowali jednak dóbr (wartości), z którymi wiąże się ww. obowiązek. Z kolei ich sugestia odnośnie tego, że 'powszechne głosowanie korespondencyjne skutecznie stosowane jest na świecie' - która ma usprawiedliwiać potrzebę uchwalenia ustawy - jest arbitralna, ponieważ nie została poparta żadnymi danymi empirycznymi" - ocenia SN.

Według sądu, "trudno także dostrzec racjonalny związek między 'bawarskim modelem w zakresie wyborów komunalnych i powiatowych' a prognozowaną przez projektodawców skutecznością ogólnokrajowego głosowania korespondencyjnego w Polsce, w powszechnych wyborach prezydenckich". "Za działanie nieracjonalne należy również uznać potrzebę kreowania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych, które w swym założeniu mają gwarantować 'bezpieczeństwo wyborców w warunkach epidemii', bez konieczności zwrócenia się do ekspertów odpowiednich specjalności o wydanie fachowej opinii w tej sprawie" - czytamy w stanowisku.

CAŁA OPINIA SĄDU NAJWYŻSZEGO >>>

Sąd Najwyższy uznaje także, że "opiniowana ustawa wywołuje istotne wątpliwości co do jej zgodności ze standardami poprawnej legislacji, także ze względu na tempo procedowania nad jej projektem". Przypomina, że całość prac sejmowych nad ustawą zamknęła się w kilku godzinach. Zauważa, że "nie zastosowano art. 89 ust. 2 Regulaminu Sejmu, w myśl którego pierwsze czytanie projektu zmian kodeksu może się odbyć nie wcześniej, niż 14 dnia od doręczenia posłom druku projektu".

W opinii SN, "skoro projekt opiniowanej ustawy nie został wniesiony przez Radę Ministrów, a w dodatku obejmował materię 'dotyczącą wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej', a więc nie posiadał (i nie mógł posiadać) przymiotu projektu pilnego w rozumieniu art. 123 Konstytucji RP, to trudno znaleźć racjonalne powody, dla których Sejm powinien w takim tempie debatować nad zgłoszonymi w druku nr 328 (czyli w projekcie ustawy - przyp. red.) propozycjami istotnych zmian prawa wyborczego". Dodano, że takiego sposobu procedowania "nie uzasadniał również cel opiniowanej ustawy".

"Wręcz przeciwnie, wydaje się, że skoro cała materia normatywna ujęta w druku sejmowym nr 328 dotyczyła istotnych, a nie jedynie czysto 'technicznych', kwestii związanych z wyborem Prezydenta RP, to wymieniona okoliczność zobowiązywała Sejm do poddania projektowanych zmian normatywnych dogłębnej analizie prawnej w płaszczyźnie ich zgodności z Konstytucją oraz spójności z innymi ustawami. Przedmiotowy postulat wymagał w szczególności zasięgnięcia przez Sejm opinii kompetentnych organów stosujących prawo wyborcze" - podkreśla Sąd Najwyższy.

Sąd Najwyższy zwraca również uwagę na kalendarz wyborczy i okoliczności, w jakich ustawa została przyjęta. "Racjonalny ustawodawca (w tym wypadku Sejm) mając na względzie istotną rolę, jaką w procesie ustawodawczym odgrywają Senat (art. 121 Konstytucji) oraz Prezydent (art. 122 Konstytucji) powinien liczyć się z faktem, że oba wymienione organy władzy państwowej, w celu realizacji przysługujących im kompetencji ustrojowych, wyczerpią w całości terminy zakreślone przez Konstytucję" - zauważono w opinii.

Wskazano w niej dalej, że "Senat dysponuje 30-dniowym terminem na podjęcie decyzji odnośnie ustawy uchwalonej uprzednio przez Sejm". "Biorąc dodatkowo pod uwagę, że Prezydent ma 21 dni na dokonanie czynności prawodawczej w stosunku do ustawy, która wcześniej była procedowana w Senacie, w praktyce mogłoby się zdarzyć, że opiniowana ustawa wejdzie w życie już po przeprowadzeniu głosowania w wyborach Prezydenta RP zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r." - pisze SN.

"Co więcej, z obliczeń wynika, że przy zachowaniu terminów wskazanych w art. 121 ust. 2 i art. 122 ust. 2 Konstytucji RP, opiniowana ustawa może wejść w życie nawet po ewentualnej II turze wyborów, przeprowadzonej w ramach ponownego głosowania, prognozowanego na dzień 24 maja 2020 r." - zauważa SN.

Dodaje, że "skoro nie jest wykluczone, że ratio legis (cel ustawy - przyp. red.) opiniowanej ustawy może zostać całkowicie 'skonsumowane', zanim ustawa wejdzie w życie, to ustawę z dnia 6 kwietnia 2020 r. należy uznać za bezprzedmiotową, a w konsekwencji - zbędną".

Sąd Najwyższy ocenił także ustawę pod kątem zgodności ze "standardami ustrojowymi określającymi przebieg wyborów Prezydenta RP".

Wskazuje, że "według art. 127 ust. 1 Konstytucji, Prezydent RP jest wybierany w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym. Rozwiązania legislacyjne przyjęte w opiniowanej ustawie nie spełniają tych standardów, skoro na jej podstawie wprowadzono mechanizm, który całościowo zastępuje utrwalone w dotychczasowej praktyce wyborczej głosowanie 'tradycyjne' (umieszczenie karty do głosowania w urnie) głosowaniem korespondencyjnym (umieszczenie koperty zwrotnej w 'nadawczej skrzynce pocztowej').

"Przedmiotowa zmiana ingeruje w konstytucyjną istotę wyborów Prezydenta RP do tego stopnia, że w gruncie rzeczy przekształca je w swoistą usługę pocztową" - przekonuje. "Ustawa w sposób zasadniczy ogranicza kompetencję Państwowej Komisji Wyborczej w zakresie organizacji wyborów prezydenckich oraz marginalizuje rolę komisji wyborczych szczebla podstawowego (obwodowych) w uwiarygodnieniu procesu głosowania" - czytamy dalej.

"Zmiana tożsamości wyborów" - jak przekonuje SN - "polega również na powierzeniu ich organizacji i przebiegu ministrom właściwym do spraw: aktywów państwowych i spraw zagranicznych, a więc przedstawicielom władzy wykonawczej, którzy podobnie, jak Prezydent RP reprezentują czynnik polityczny. Wskazane organy są więc z natury pozbawione przymiotu bezstronności, co stawia pod znakiem zapytania rzetelność całego procesu wyborczego zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, że według ustawy istotnymi źródłami prawa regulującymi przebieg wyborów prezydenckich mają być rozporządzenia wykonawcze, wydawane przez ww. ministrów na podstawie upoważnień sformułowanych ogólnikowo (czyli sprzecznie z art. 92 ust. 1 Konstytucji)".

Zdaniem SN, ustawa "kreuje system wyborczy niespełniający postulatu powszechności wyborów prezydenckich". Jako powód tego wskazuje na to, iż "wyborca głosujący w kraju nie ma gwarancji, że pakiet wyborczy rzeczywiście do niego dotrze, ani nie dysponuje roszczeniem o wydanie mu takiego pakietu, zaś wyborca przebywający za granicą 'zgłasza właściwemu konsulowi do 14 dnia przed dniem wyborów' zamiar głosowania korespondencyjnego".

Dalej wymienia, że "opiniowana ustawa narusza tajność i bezpośredniość głosowania w wyborach prezydenckich przez to, że wyborca głosujący korespondencyjnie jest zmuszony samodzielnie zapewnić sobie warunki do tajnego oddania głosu". "Ponadto głosowanie korespondencyjne (w warunkach domowych) zawsze wiąże się z ryzykiem sprawowania przez jednego wyborcę 'kontroli' nad sposobem głosowania pozostałych wyborców zamieszkałych pod tym samym adresem" - czytamy w opinii.

Sąd Najwyższy pisze także, że ze względu na zakaz zgromadzeń publicznych wprowadzony w związku z obowiązującym stanem epidemii, kandydaci na urząd głowy państwa "nie mają zapewnionych równych szans w zakresie skutecznej rywalizacji o urząd Prezydenta RP". "W tym ujęciu wyborów, których dotyczy opiniowana ustawa, nie można uznać za równe" - uznaje.

Sąd Najwyższy przypomina, że ustawa została uchwalona przez Sejm w czasie obowiązywania stanu epidemii, w związku z którym obowiązują w kraju "rygory prawne charakterystyczne dla stanów nadzwyczajnych, w tym stanu klęski żywiołowej".

"Według art. 228 ust. 6 Konstytucji w czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione: Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych" – czytamy. 

SN wskazuje, że "wprawdzie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej formalnie nie wprowadzono żadnego ze stanów nadzwyczajnych, ale stan epidemii wyklucza szeroką debatę publiczną i uniemożliwia parlamentowi podjęcie pogłębionej pracy nad zmianami w prawie wyborczym. Samo nazywanie ograniczeń typowych dla stanu nadzwyczajnego (stanu klęski żywiołowej o rozmiarze globalnym) stanem epidemii nie stwarza warunków społecznych niezbędnych do podmiotowego udziału obywateli w kształtowaniu rozwiązań regulujących ich prawa polityczne". 

"Opiniowana ustawa nie powinna wejść w życie z tej przyczyny, że jej uchwalenie można potraktować jako obejście przez Sejm przepisów Konstytucji dotyczących stanu klęski żywiołowej" - podkreśla.

W ocenie sądu, "skutkiem wprowadzenia stanu nadzwyczajnego byłaby konieczność 'odroczenia' wyborów Prezydenta na okres późniejszy". "Jednak Sejm, licząc się z takimi konsekwencjami prawnymi, zdecydował się na uchwalenie opiniowanej ustawy, co należy ocenić jako przejaw instrumentalnego wykorzystywania narzędzi normatywnych do celów sprzecznych z prawem" - uznaje sąd.

SN zwraca także uwagę, że "opiniowana ustawa wywołuje także poważne zastrzeżenia w kontekście art. 5 i art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, ponieważ zakłada stworzenie infrastruktury prawnej na potrzeby przeprowadzenia wyborów prezydenckich w czasie obowiązywania stanu epidemii".

"Tymczasem ze stanem epidemii wiąże się immanentnie konieczność wdrożenia szczególnych ograniczeń praw i wolności obywatelskich ze względu na realnie występujące zagrożenia zdrowia i życia. Skoro w myśl art. 5 Konstytucji Rzeczpospolita Polska zapewnia bezpieczeństwo obywateli, to niezgodne z tym przepisem jest stanowienie regulacji ustawowych sprowadzających niebezpieczeństwo zakażenia śmiertelną chorobą ze względu na porę wyborów i sposób ich organizacji" – zauważa.

Dodaje ponadto, że "uchwalenie aktu normatywnego, który stwarza ryzyko rozprzestrzeniania się choroby epidemicznej (opiniowana ustawa jest przykładem takiego aktu) stanowi przejaw naruszenia konstytucyjnego zobowiązania do zwalczania choroby zakaźnej".

Sąd Najwyższy wymienia także szczegółowe uwagi względem poszczególnych artykułów projektu ustawy. Jest to między innymi art. 20 ust. 2 – który stanowi, że w stanie epidemii marszałek Sejmu może zarządzić zmianę terminu wyborów, określonego wcześniej w postanowieniu. Nowy termin wyborów prezydenta określony przez marszałka Sejmu musi odpowiadać terminom przeprowadzenia wyborów prezydenta określonym w konstytucji.

Jak twierdzi SN, "wbrew rozwiązaniu legislacyjnemu, przyjętemu w art. 20 ust. 2 opiniowanej ustawy, 'zmiana terminu wyborów' polegająca na wyznaczeniu przez Marszałka Sejmu nowej daty wyborów prezydenckich w miejsce dotychczasowej, ustalonej na dzień 10 maja 2020 r., nie jest ani ustrojowo, ani systemowo dopuszczalna. W razie zarządzenia takiej 'zmiany' należałoby ją kwalifikować jako czynność normatywnie bezskuteczną, skoro jej następstwem byłoby de facto naruszenie przez Marszałka Sejmu terminu zakreślonego przez art. 128 ust. 2 in principio Konstytucji RP".

Odnosząc się do art. 2. sąd zwraca uwagę, że określa on zasady przeprowadzania głosowania korespondencyjnego w wyborach prezydenckich "zarządzonych w 2020 r.". "Takie określenie jest nieprecyzyjne i w dalszej perspektywie czasowej może wywoływać uzasadnione wątpliwości co do formy głosowania w wyborach Prezydenta RP" - ocenia, dodając, że "nie można z góry wykluczyć sytuacji, że w roku 2020 zajdzie konieczność zarządzenia przez Marszałka Sejmu kolejnych wyborów prezydenckich".

SN twierdzi także, że niezrozumiała jest konstrukcja art. 3, mówiącego o tym, że operator pocztowy powinien "zapewnić (…) doręczenie pakietu wyborczego" osobie uprawnionej do głosowania. Według SN, "nie jest wiadome, na czym owo 'zapewnienie' miałoby polegać", a ponadto art 3. - jak napisano w opinii - nie daje gwarancji pewności skutecznego doręczenia pakietu wyborczego adresatowi.

W kontekście art. 5 sąd przekonuje, że "rozwiązaniem wadliwym, bo skutkującym de facto ograniczeniem swobody głosowania, jest przewidziany w art. 5 ust. 2 i 3 opiniowanej ustawy obowiązek umieszczenia koperty zwrotnej w 'specjalnie przygotowanej do tego celu nadawczej skrzynce pocztowej operatora wyznaczonego'". "Mając na uwadze okoliczność, że głosowanie, o którym mowa, najprawdopodobniej zostanie przeprowadzone w dniu, w którym aktualnie obowiązujący stan epidemii jeszcze nie zostanie odwołany, to wcale nie jest wykluczone, że opuszczenie przez wyborcę miejsca zamieszkania (pobytu), celem udania się do miejsca lokalizacji 'specjalnie przygotowanej (…) nadawczej skrzynki pocztowej', może być dla niego nie tylko uciążliwe, ale niekiedy wręcz niemożliwe" - argumentuje SN.

W opinii SN, "jako naruszającą konstytucyjną zasadę równouprawnienia (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) należy ocenić regulację przyjętą w art. 8 ust. 1 opiniowanej ustawy, która stanowi, że wyborca głosujący korespondencyjnie za granicą przesyła konsulowi, na swój własny koszt, kopertę zwrotną". "Mówiąc językiem potocznym, wyborca przebywający za granicą i zamierzający tam skorzystać z prawa do oddania głosu w powszechnych wyborach prezydenckich 'musi za to zapłacić', w przeciwieństwie do wyborcy głosującego w kraju. Takie restrykcyjne podejście ustawodawcy do omawianej kwestii nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia i wbrew standardom konstytucyjnym prowadzi do dyskryminacji wyborców 'zagranicznych'" - czytamy w uwagach szczegółowych.

Negatywnie opiniuje Sąd Najwyższy także zapisy art. 15 ust. 1 i 2 ustawy, "w zakresie, w jakim przewiduje ono że 'spis wyborców przekazuje się operatorowi wyznaczonemu w dniu wejścia w życie ustawy'". "Treść art. 15 ust. 1 zd. 2 ustawy, wbrew rygorom narzuconym przez ustawodawstwo europejskie, wcale nie zapewnia wyborcom uprawnionym do udziału w wyborach Prezydenta RP dostatecznej ochrony przed nieuprawnionym dostępem do ich danych osobowych zamieszczonych w spisie wyborców" - dodaje.

Pisze także o art. 16, zgodnie z którym "operator wyznaczony, w czasie wykonywania zadań, o których mowa w tej ustawie, jest zwolniony ex lege z obowiązku świadczenia 'innych usług pocztowych'". "Omawiany przepis zakłada wprowadzenie do obrotu prawnego rozwiązania absurdalnego, bo na jego podstawie operator pocztowy, który powinien z założenia świadczyć usługi o charakterze powszechnym w sposób ciągły i nieprzerwany, okresowo zostaje zwolniony z tego obowiązku tylko po to, aby mógł występować w roli sui generis 'wyborczej służby doręczeniowej'" - przekonuje. Zaznacza także, że regulacja ta pozostaje w sprzeczności z zobowiązaniami Rzeczypospolitej Polskiej wobec Wspólnot Europejskich, jakie wynikają z prawa europejskiego.

Sąd Najwyższy zgłasza także "uwagi dotyczące określenia upoważnień do wydania rozporządzeń wykonawczych". Zwracając uwagę na przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, przekonuje, że "za niezrozumiałe należy uznać udzielenie, w treści opiniowanej ustawy, upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych przez ministra właściwego ds. aktywów państwowych".

W podsumowaniu opinii Sąd Najwyższy stwierdza, że "opiniowana ustawa, z racji trybu w jakim została uchwalona przez Sejm oraz z uwagi na jej liczne wady merytoryczne, których następstwem jest brak spójności systemowej tego aktu normatywnego z pozostałymi źródłami prawa powszechnie obowiązującego, nie powinna być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych".

"Ustawa zastępuje dotychczasową, zastaną, formę głosowania 'przy urnie' wyłącznie formą korespondencyjną, która w ocenie Sejmu ma być realizowana z pominięciem zasad, jakie w odniesieniu do głosowania korespondencyjnego de lege lata funkcjonują na gruncie Kodeksu wyborczego" - takimi słowami SN zamyka stanowisko.