Pułapka zastawiona na nowy rząd. "Historia zatoczyła koło"

W nadchodzącym roku najprawdopodobniej wrócą, zawieszone na czas pandemii, unijne regulacje dotyczące ograniczenia poziomu deficytu i długu publicznego. Jednym z mechanizmów, za pomocą których Wspólnota może walczyć z zadłużaniem w krajach członkowskich, jest procedura nadmiernego deficytu (ang. excessive deficit procedure, EDP).

Nakłada ona na państwa pewne ograniczenia, a w niektórych przypadkach nawet kary, i niejako wymusza w najlepszym przypadku reorganizację finansów publicznych, a w najgorszym cięcia wydatków lub zwiększenie podatków. Dla nowej koalicji może być to znaczące utrudnienie zwłaszcza w kontekście hojnych obietnic wyborczych i już zaplanowanych zwiększonych zobowiązań na przyszły rok, takich jak na przykład podwyżka świadczenia rodzinnego 500 plus do 800 złotych.

Zdaniem ekonomisty ze Szkoły Głównej Handlowej i byłego wieloletniego dyrektora w Ministerstwie Finansów Sławomira Dudka na to, że rozpoczęcie unijnej procedury nadmiernego deficytu wobec Polski jest "w zasadzie pewne", wskazują najnowsze prognozy gospodarcze Komisji Europejskiej. Według nich w 2023 roku deficyt finansów publicznych wyniesie w Polsce 5,8 proc. PKB, co jest jednym z największych wyników w Unii Europejskiej. Tymczasem według unijnych traktatów bezpieczny deficyt plasuje się poniżej 3 proc. PKB. KE przewiduje, że do tego poziomu nie zejdziemy w ciągu najbliższych lat. W roku 2024 dziura w publicznej kasie (budżet państwa, samorządy, fundusze) ma wynieść 4,6 proc. PKB, a w 2025 roku - 3,9 proc. I to przy założeniu, że wygasną tak zwane tarcze osłonowe, w ramach których mniej płacimy za żywność czy prąd, a które są obciążeniem dla budżetu.

- Oczywiście Komisja może jeszcze sprawdzić, czy nie jest to czasem jednorazowe wydarzenie, ale nie jest, bo deficyt w roku przyszłym to jest 4,6 procent. To jest bezdyskusyjne, że ta procedura wobec Polski będzie. Zostanie ona także najprawdopodobniej zastosowana wobec kilkunastu innych państw, bo wiele z nich ma nadmierny deficyt - tłumaczy w rozmowie z TVN24 Biznes Sławomir Dudek.

Czym właściwie jest procedura nadmiernego deficytu? To jedno z narzędzi w rękach Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej, za pomocą którego mogą one wpływać na państwa członkowskie, by te poprawiły stan swoich finansów publicznych. Sam mechanizm inicjuje Komisja Europejska, która w specjalnym sprawozdaniu zwraca uwagę na problem danego państwa z deficytem bądź długiem publicznym.

"Jeżeli Komisja uzna, że w państwie członkowskim istnieje nadmierny deficyt lub że taki deficyt może wystąpić, kieruje opinię do danego państwa członkowskiego i informuje o tym Radę" - czytamy w artykule 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który reguluje tę kwestię. Następnie Rada UE, jak opisano w tym akcie prawnym, "na wniosek Komisji i rozważywszy ewentualne uwagi danego państwa członkowskiego, decyduje, po dokonaniu ogólnej oceny, czy istnieje nadmierny deficyt".

Procedurę można nałożyć na państwo członkowskie w określonych sytuacjach. Przesłanki do wdrożenia procedury nadmiernego deficytu zachodzą, gdy:

- państwo UE narusza lub istnieje ryzyko naruszenia przez nie progu deficytu równego 3 proc. PKB lub - państwo UE narusza regułę dotyczącą zadłużenia poprzez utrzymywanie poziomu długu publicznego przekraczającego wartość 60 proc. PKB. W tym przypadku w traktatach jednak zastrzeżono, że Komisja ma prawo do oceny, czy wskaźnik zadłużenia zmniejsza się w wystarczającym stopniu.

Do państwa członkowskiego, w którego przypadku zaistnieją powyższe przesłanki, kierowane są zalecenia, za sprawą których deficyt budżetowy powinien być obniżony w wyznaczonym terminie. Zalecenia te nie zostają podane do publicznej wiadomości, z wyjątkiem sytuacji, gdy Rada uzna, że w określonym czasie w państwie członkowskim nie podjęto skutecznych działań, aby dziurę w finansach publicznych zasypać.

W przypadku dalszego niestosowania się do zaleceń dążących do obniżenia poziomu długu publicznego lub deficytu Rada może na przykład wezwać Europejski Bank Inwestycyjny do ponownego rozważenia polityki udzielania pożyczek wobec danego państwa członkowskiego, zażądać złożenia w Unii przez dane państwo członkowskie nieoprocentowanego depozytu o stosowanej wysokości aż do czasu, gdy w ocenie Rady nadmierny deficyt zostanie skorygowany, a nawet nałożyć grzywnę.

Zastosowane środki i sama procedura są uchylane, gdy Rada uzna, że deficyt lub dług publiczny został odpowiednio zmniejszony.

W rozmowie z portalem TVN24 Biznes Sławomir Dudek zwraca uwagę, że rozpoczęcie procedury nadmiernego deficytu wymusza na objętym nią państwie członkowskim konkretne czynności. - To nie jest tak, że kraj zobowiąże się na papierze, że ten deficyt spadnie. On musi pokazać działania - podkreśla.

- Każdy kraj objęty procedurą nadmiernego deficytu wysyła do KE wiosną i jesienią, dwa razy do roku, tak zwany raport z podjętych działań. Tam wypełnia się tabelkę i wpisuje konkretne działania, konkretne podatki, wydatki, które będą obniżone albo podwyższone - wyjaśnia ekspert.

Nie będzie można też liczyć na uznanie bardziej ogólnikowych deklaracji. - To nie mogą być zapisy w stylu, że wzrost gospodarczy coś spowoduje. Nie, to mają być zmiany systemowe, strukturalne, które trwale obniżają deficyt. To musi się w tabelce sumować, może to być albo działanie uszczelniające podatki, albo wzrost stawki podatkowej, albo zmniejszenie jakiegoś wydatku, takiego trwałego - mówi Sławomir Dudek.

Zdaniem Sławomira Dudka "pewnie Komisja nam zaleci dwa, trzy lata redukcji tego deficytu". Podkreśla jednak, że finalnie "różnie to może być", a obecnie wśród państw członkowskich trwa dyskusja o zmianie regulacji dotyczących badania stanu finansów państw członkowskich.

Jeżeli Polska nie wywiąże się z wyznaczonych celów, mogą grozić nam nie tylko kary finansowe, ale także wstrzymanie wypłat z Krajowego Planu Odbudowy. Reguluje to artykuł 10 unijnego rozporządzenia ustanawiającego Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. - Jest tam zapisane, że jeżeli Unia Europejska stwierdzi, że działania państwa wynikające z procedury EDP dotyczące redukcji deficytu są nieefektywne, to płatności z KPO mogą zostać wstrzymane. Działa to podobnie jak w przypadku kamienia milowego - wyjaśnia Sławomir Dudek.

Ograniczenia związane z ewentualnym wprowadzaniem procedury nadmiernego deficytu mogą być przeszkodą dla nowej koalicji rządzącej. - Nie ma miejsca na rozluźnianie pasa, co więcej, ten pas można zaciskać przez parę lat - mówi Sławomir Dudek. Zdaniem eksperta w przeciwieństwie do odchodzącej ekipy, nowy rząd może jednak skutecznie negocjować z Brukselą.

- Odchodzący rząd był w totalnym konflikcie z UE, nie dostałby KPO, ten dostanie. Będzie to pewnego rodzaju oddech, chociaż na początku. Nowy rząd ma też większą zdolność do rozmów z KE i pokazywania, jak te rozwiązania działają. Te ścieżki dochodzenia mogą być łagodniejsze niż te, które mógłby ustalać rząd skonfliktowany z Brukselą - twierdzi ekonomista z SGH.

- Nowy rząd ma szanse na szybszy rozwój gospodarczy, większą wiarygodność dla rynków finansowych, otrzymanie KPO. Wzrost gospodarczy da ulgę, bo łatwiej jest redukować deficyt. Redukowanie deficytu wcale nie musi oznaczać także cięć wydatków, można szukać przetasowań czy lepszej efektywności dochodowej. Przy większym wzroście gospodarczym, większej wiarygodności łatwiej być w procedurze nadmiernego deficytu - zwraca uwagę.

Ekonomista podkreśla jednak, że "łatwo nie będzie", a wyzwaniem będzie równoważenie drogich obietnic, jak obniżenie kwoty wolnej od podatku do 60 tysięcy złotych, oszczędnościami czy porządkami w finansach publicznych.

- Utrudnieniem jest to, że trzeba dwa razy do roku raportować te działania i jeżeli mamy działanie pod tytułem "wzrost kwoty wolnej", to ono działa w kierunku innym niż redukowanie deficytu. Takie działanie kosztowałoby zapewne jeden procent PKB, a my będziemy musieli redukować ten deficyt o pół punktu, może więcej, co oznacza, że jeżeli chcemy do tabelki wpisać coś, co powiększa deficyt, czyli plus jeden, to musimy znaleźć działania na minus półtora punktu, aby zrealizować działania dostosowawcze zgodnie z oczekiwaniami Komisji - wyjaśnia ekspert.

Dlatego kosztowne reformy lepiej rozłożyć w dłuższym okresie. - Na pewno trzeba mieć pewien plan, nawet na dwie kadencje. Przypomnę, że PiS wprowadzenie 500 plus też tak naprawdę rozłożył na kilka lat. Wprowadzenie wyższej kwoty wolnej obiecywali od dawna, a wprowadzili ją w zasadzie w drugiej kadencji w ramach Polskiego Ładu. Trwało to więc naprawdę długo - zwraca uwagę Sławomir Dudek.

Polska już raz była objęta procedurą nadmiernego deficytu, którą zniesiono chwilę przed objęciem władzy przez PiS w 2015 roku. Sam mechanizm został nałożony na nasz kraj sześć lat wcześniej. W 2008 roku, czyli w roku poprzedzającym wszczęcie procedury, deficyt wyniósł 3,9 proc. PKB i tym samym przekroczył wartość referencyjną wynoszącą 3 proc. PKB. 

W rozmowie z portalem TVN24 Biznes Sławomir Dudek mówi, że "historia zatoczyła koło".

- W zasadzie rząd PO-PSL na skutek kryzysu Lehman Brothers i obniżki składek przez (byłą minister finansów - red.) Zytę Gilowską, czyli przez PiS, operował w procedurze nadmiernego deficytu. Ona nie była zaraz podjęta, tylko w trakcie pierwszej kadencji, ale wyszliśmy z niej dopiero w 2015 roku - przypomina Sławomir Dudek. 

Sławomir Dudek zwraca uwagę, że obecny rząd PiS sam zasygnalizował potrzebę łatania dziury budżetowej przed wyborami. Chodzi o zapis w "Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2024-2027". "W latach 2025-2027 przyjęto założenie o corocznym dostosowaniu fiskalnym (...) na poziomie 1 pkt. proc." - czytamy w rządowym dokumencie.

- O tym, że będzie procedura nadmiernego deficytu doskonale wie, moim zdaniem, odchodzący rząd oraz odchodząca minister finansów. Oni wpisali wprost dostosowanie fiskalne i to takie wręcz radykalne, aż mnie dziwi, dlaczego aż takie mocne, bo oni napisali, że przez trzy lata będą redukować deficyt o jeden punkt procentowy. Odchodzący rząd w "Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2024-2027" napisał, że będzie redukował wydatki lub podnosił wydatki na łączną kwotę 130 miliardów złotych, ale to jest efekt tego braku wiarygodności, braku KPO, braku chęci do rozmów z Komisją Europejską - mówi Dudek.

Egzekwowanie przepisów dotyczących deficytu i długu zostało zawieszone na początku pandemii COVID-19 i taki stan utrzymuje się do dziś, co oznacza, że Komisja Europejska nie podejmuje nowych działań dotyczących nadmiernego zadłużenia wobec żadnego państwa. Obecnie procedura nadmiernego deficytu toczy się formalnie wobec jednego państwa członkowskiego: Rumunii. Mechanizm wobec tego kraju zainicjowano jednak w 2019 roku.

Ograniczenia dotyczące zadłużenia państw członkowskich mają zostać przywrócone w 2024 roku. Unijne rządy chcą jednak przed końcem obecnego roku zaktualizować pewne zasady dotyczące procedury nadmiernego deficytu. Dotyczą one kryteriów, w oparciu o które przeprowadzana będzie ocena redukcji deficytu lub długu publicznego.

Jak pisał niedawno Reuters, za bardziej restrykcyjnymi zapisami odpowiadają się Niemcy, którzy chcą, by wszystkie państwa członkowskie zobowiązane były do zmniejszania długu publicznego o co najmniej 1 punkt procentowy PKB rocznie.

Na łagodniejszych stanowiskach stoją sama Komisja Europejska i Francja, według których kraje powinny być zobligowane do redukcji długu publicznego w ciągu czterech lat, bez wyznaczania konkretniejszego celu liczbowego. Okres ten miałby być przedłużany do siedmiu lat, jeżeli dany rząd poczyni znaczące inwestycje związane z priorytetami UE, na przykład w energię odnawialną.

O wyłączenie z procedury nadmiernego deficytu z wydatków na obronność zabiegała Polska. Jak mówiła w marcu w Brukseli minister finansów Magdalena Rzeczkowska, Polska przekonuje w Unii Europejskiej, by wydatki na obronę były wyłączane z reguł budżetowych i nie były uwzględniane przy procedurze nadmiernego deficytu.

Właśnie te okoliczności, w opinii prezesa Polskiego Funduszu Rozwoju Pawła Borysa, mogą sprawić, że Polska otrzyma od Brukseli taryfę ulgową. Szef PFR przekonywał niedawno, że objęcie Polski procedurą nadmiernego deficytu (EDP) jest mało prawdopodobne i nieuzasadnione. W ocenie Borysa "wydatki na obronność powinny zostać uznane przez KE jako element korygujący deficyt, podobnie jak w lokalnej regule wydatkowej" w istotnej części.

W rozmowie z portalem TVN24 Biznes Sławomir Dudek przyznaje, że rozmowy o łagodniejszym potraktowaniu wydatków na obronność toczą się w Brukseli. Zwraca jednak uwagę, że UE może odmiennie klasyfikować wydatki na obronność. - Zwiększenie liczby żołnierzy to nie jest inwestycja, inwestycja to kupno czołgów, rakiet. Takie rzeczy można odliczać, ale to odliczenie nie będzie wynosić 4 procent PKB. To może być 1 procent PKB do odliczenia - szacuje.

Ewentualna taryfa ulgowa może zostać zastosowana także już po wszczęciu całej procedury. - Jeżeli Polska miałaby deficyt 3,5 procent, to wtedy można sprawdzić inne czynniki, ale kiedy kraj jest bardzo daleko od celu, to nie ma to zastosowania. Niemalże 6 procent to jest pozom bardzo daleki od tych 3 procent - ocenia.