Czy można wyjść z Funduszu Odbudowy? "To jak usmażyć jajecznicę, a potem próbować oddzielić żółtko od białka"

Czy można wyjść z Funduszu Odbudowy? To jak usmażyć jajecznicę, a potem próbować oddzielić żółtko od białka. Fundusz nie jest instytucją, do której można wejść lub wyjść, ale podjętą już decyzją o wspólnej emisji obligacji i wspólnej ich spłacie. Umowa jest już podpisana, obligacje wyemitowane i sprzedane.

To, co nazywamy w uproszczeniu Funduszem Odbudowy, to program Next Generation EU o wartości ponad 800 mld euro, który ma być dodatkowym zastrzykiem gotówki, by pobudzić gospodarkę po pandemii. Next Generation EU składa się z kilku elementów. Największym z nich jest tzw. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. To są właśnie granty i pożyczki, o których mówimy najwięcej, bo w Polsce wciąż nie są dostępne. Tu dla Polski czeka 23,9 mld euro w formie grantów i ponad 12 mld euro pożyczek. Środki zostaną odblokowane dopiero, gdy Komisja Europejska zaakceptuje polski Krajowy Plan Odbudowy.

Ale zablokowany w Brukseli KPO nie jest jedynym elementem NextGenerationEU, z którego pieniądze trafiają do Polski. Oprócz środków w ramach KPO są też inne: na rolnictwo, na Fundusz Sprawiedliwej Transformacji, React EU, InvestEU, Horyzont itd. Z części środków Polska już korzysta. Dla przykładu w ramach programu wsparcia React EU do polskich samorządów trafiło już kilkaset milionów euro, a w sumie przewidziane dla Polski środki sięgną 2 mld euro. Czy "wyjście z Funduszu", o którym mówią dziś politycy, oznaczałoby zwrot tych pieniędzy? To nie jest jasne, ale pewne jest, że zerwanie umowy oznaczałoby negocjacje równie długie jak te, gdy tworzono nowy wieloletni budżet.

Przez cztery dni i cztery noce na szczycie Unii w lipcu 2020 roku szefowie państw negocjowali powstanie nowego wieloletniego budżetu UE. Cała burzliwa dyskusja sprowadzała się do podstawowego pytania: czy zdecydować się na emisję wspólnych obligacji, których sprzedaż pobudzi gospodarkę, a które Unia będzie spłacać razem, ze wspólnego budżetu do 2050 roku? Wszystkie kraje, w tym Polska, powiedziały TAK. Oprócz tradycyjnego budżetu wspólnoty, finansowanego ze składek państw członkowskich, stanowiących procent dochodu narodowego brutto, powstał nowy instrument. To właśnie Fundusz Odbudowy, czyli dodatkowe środki zwiększające unijną kasę z 1,2 bln do ponad 2 bln euro. Te dodatkowe środki Unia uzyska, sprzedając obligacje.

To właśnie umowa o wspólnym emitowaniu obligacji wymagała ratyfikacji (tzw. decyzja o zasobach własnych). W Polsce zgodził się na to Sejm, ratyfikacji dokonał prezydent. Głosowanie było głośne, już wtedy protestowali przedstawiciele Solidarnej Polski, koalicji groził rozłam, ostatecznie SP wstrzymała się od głosu, a uchwała została zaakceptowana przy wsparciu opozycji.

Gdy wszystkie kraje Unii ratyfikowały decyzję, Komisja Europejska rozpoczęła emisję obligacji. Do dziś Unia sprzedała obligacje warte niemal 80 mld euro, o różnym czasie spłaty, pięcio-, dziesięcio- i trzydziestoletnie. Obligacje są popularne, bo ich spłatę gwarantują największe unijne gospodarki: Niemcy, Francja, Włochy, Hiszpania i Polska łącznie - stąd siła i atrakcyjność tego pomysłu.

Podstawowa kwestia cały czas się nie zmienia - obligacje będą spłacać wszyscy, ale nie wszyscy po równo. Niektóre kraje zyskają na programie więcej, a niektóre będą musiały więcej dołożyć. Polska jest tym państwem, które może dużo więcej pieniędzy otrzymać, niż będzie musiała spłacić. Czyli, trzymając się retoryki przeciwników Funduszu, to inne państwa będą spłacać nasze długi. 

Widać to wyraźnie w zestawieniach zysków i kosztów programu Next Generation EU. Spłaty obligacji będą pochodzić ze środków budżetowych, gdzie składka zależy od wielkości gospodarki danego kraju. Im większa gospodarka, tym dorzuca się więcej. Natomiast środki popłyną do krajów, które najbardziej ucierpiały w czasie pandemii, na południu Europy oraz na wschodzie. 

Dlatego też po zakończeniu szczytu premier Mateusz Morawiecki triumfował: "Polska wraca z tego szczytu europejskiego razem z innymi państwami, głównie Europy Środkowej jako wielki zwycięzca i możemy być bardzo dumni ze skuteczności całej naszej dyplomacji. Nasze zwycięstwo to nie tylko zwycięstwo dla Polski, to także zwycięstwo europejskiej solidarności".

Sukces wcale jednak nie przyszedł tak łatwo. To w czasie tego burzliwego szczytu pojawiło się określenie "oszczędna czwórka". The Frugal Four, czyli Holandia, Austria, Dania i Szwecja, to kraje, które w sprawie emisji obligacji miały najwięcej wątpliwości i najdłużej walczyły. Gdy spojrzymy na wykresy zysków i strat, to właśnie te kraje są wśród tych, które na Next Generation EU tracą - więcej wpłacają niż wypłacą. 

"Pilnujemy pieniędzy naszych podatników i musimy mieć pewność, że będą wydawane prawidłowo" - powtarzali premierzy krajów "oszczędnej czwórki" (a przede wszystkim Holandia i premier Rutte), domagając się ograniczenia puli grantów oraz większej kontroli wydatków w poszczególnych krajach.

Przypomnijmy w tym miejscu, że polski premier był w zupełnie przeciwnym obozie, liderował tzw. grupie przyjaciół spójności, która chciała, by nowy fundusz był jak największy. - Mamy do czynienia z taką sytuacją, że potrzebujemy impulsu inwestycyjnego z powodu przestoju w inwestycjach prywatnych. W to miejsce powinien wejść jak największy zastrzyk inwestycji publicznych - mówił Mateusz Morawiecki w czasie trwającego w Brukseli szczytu, a oszczędne państwa nazywał egoistyczną "grupą skąpców". 

"Oszczędna czwórka" (która w końcu stała się też piątką, gdy do grupy dołączyła Finlandia) nie chciała ustąpić. Ostatecznie premier Rutte wyraził zgodę na Fundusz, gdy uzyskał zmianę w proporcjach grantów do pożyczek (ograniczył granty) oraz możliwość oceniania przeprowadzanych reform i blokowania wypłat, jeśli są one niezgodne z zasadami UE.

To z powodu warunków, jakie stawiały rządy "oszczędnych", pieniądze z Funduszu Odbudowy nie płyną do wszystkich państw z automatu, ale wymagane jest przedstawianie szczegółowych planów (KPO - krajowych planów odbudowy), które są zatwierdzane przez Komisję oraz przez Radę UE, czyli przez rządy wszystkich państw.

Taka ocena odbywa się nie tylko na początku przy akceptacji KPO, ale będzie się odbywać cyklicznie. Kolejne transze będą odblokowywane wraz z realizacją kolejnych punktów zaplanowanych reform. I dotyczy to wszystkich państw UE, nie tylko Polski. Do dziś unijne instytucje zaakceptowały 22 krajowe plany, a do 21 państw popłynęły pierwsze środki.

Na akceptację KPO wciąż czeka pięć państw. Holandia, która tak długo Fundusz negocjowała, nie wysłała jeszcze swojego KPO, bo ostatni rok zajęta była układaniem koalicji. Także Szwecja i Bułgaria, zajęte wewnętrznymi sporami i wyborami, wysłały plany z opóźnieniem. Najdłużej czekają dwa kraje: Węgry od 12 maja i Polska, która dokumenty do Brukseli wysłała już 3 maja.

W przypadku wielu krajów Komisja stawiała dodatkowe warunki, domagając się gwarancji odpowiedniego wydatkowania funduszy, ale nigdy nie trwało to tak długo jak w przypadku Polski. Dlaczego więc KE cały czas wstrzymuje polski Krajowy Plan Odbudowy? Bo domaga się realizacji nie tylko reform gospodarczych, ale też reform sądownictwa zgodnie z orzeczeniami TSUE. Komisarze chcą, by reformy Sądu Najwyższego, Izby Dyscyplinarnej i innych instytucji, co do których wątpliwości wyrażał unijny Trybunał, wpisać do KPO. 

Takie powiązanie gospodarczej odbudowy i sądowych reform umożliwiłoby cykliczne kontrolowanie wprowadzanych nowelizacji i wypłacanie kolejnych transz tylko wtedy, gdy nowe ustawy będą wchodzić w życie. Polska wciąż nie przedstawiła planu takich reform i nie zgadza się na powiązanie tych kwestii, stąd rozmowy utknęły. 

Co więcej, polski rząd powtarza, że działania Komisji są bezprawne i nie powinna ona dłużej wstrzymywać KPO. I z pewnością można powiedzieć, że komisarze skorzystali z okazji, by wywrzeć na polskie władze dodatkową presję, by dostosowali prawo do orzeczeń unijnego Trybunału. Ale czy KE ma uprawnienia, by blokować KPO na podstawie obecnych przepisów? Zajrzyjmy do rozporządzenia, które te procedury określa. W artykule 19 Rozporządzenia 2021/241 o Funduszu Odbudowy znajdziemy zapisy mówiące jasno, że przy ocenie krajowych planów trzeba brać pod uwagę zalecenia zapisane w tzw. country-specific recommendations (szczegółowych zaleceniach dla państw UE). 

Szczegółowe zalecenia wydawane są przez Komisję Europejską dla wszystkich krajów Unii i dotyczą przeważnie kwestii ekonomicznych. Na jakie elementy zwrócić uwagę, by ożywić gospodarkę, a co może jej zagrażać. W "country-specific recommendations" dla Polski znajdziemy akapity dotyczące nie tylko finansów, bo są tu też słowa krytyki pod adresem polskiego wymiaru sprawiedliwości i procesu legislacyjnego.

Rekomendacje tak opisują sytuację w Polsce: "Pewność prawa, w tym dostęp do niezależnych sądów oraz zaufanie do jakości i przewidywalności polityki i instytucji regulacyjnych, to również kluczowe czynniki funkcjonowania jednolitego rynku i zachowania pozycji Polski w europejskich łańcuchach dostaw po pandemii. Oprócz utrzymujących się od dawna obaw dotyczących praworządności w Polsce – na które Komisja wcześniej zwracała uwagę i do których części Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej już się odniósł w swoich orzeczeniach – w związku z ostatnimi wydarzeniami pojawiły się dalsze obawy, co stanowi zagrożenie dla funkcjonowania polskiego i unijnego porządku prawnego".

Rekomendacje dla Polski kończy zestaw czterech konkretnych zaleceń, a punkt czwarty brzmi następująco: "Niniejszym zaleca Polsce podjęcie w latach 2020 i 2021 działań mających na celu poprawę klimatu inwestycyjnego, w szczególności przez ochronę niezależności sądów".

Biorąc to pod uwagę, Komisja Europejska powtarza, że wstrzymuje akceptację KPO zgodnie z prawem, tak nakazuje jej rozporządzenie. I będzie wstrzymywać tak długo, aż Polska nie wpisze planu reform sądownictwa do KPO, co umożliwi powiązanie realizacji wyroków TSUE z wypłatami z Funduszu. 

Otrzymanie 24 mld euro grantów z Funduszu Odbudowy wciąż jest możliwe. Ostatnie propozycje prezydenta Andrzeja Dudy, by sędziów Izby Dyscyplinarnej przenieść do innych izb Sądu Najwyższego, jeszcze nie rozwiązują problemu, ale są krokiem w kierunku oczekiwanym przez Komisję. Po raz pierwszy tak wyraźnie prezydent przyznał, że to przez problemy z sądownictwem pieniędzy nie ma. - Ta ręka wyciągnięta z tym projektem do posłów ma dać polskiemu rządowi narzędzie do zakończenia sporu z Komisją Europejską i odblokowania Krajowego Planu Odbudowy - mówił Andrzej Duda, prezentując projekt. Kilka dni później przyleciał do Brukseli, by o pieniądzach rozmawiać z szefową Komisji.

Równocześnie jednak słyszymy, że jeśli do porozumienia z Komisją nie dojdzie, Polska może wycofać się z udziału w programie. I o ile nie ma żadnego problemu, by polski rząd wycofał przesłany już KPO i zrezygnował z grantów, to nie tak łatwo wycofać się ze spłacania obligacji. Spłaty będą dokonywane ze wspólnego budżetu Unii, więc by uniknąć takich kosztów, Polska musiałaby odmówić wpłacania pieniędzy do wspólnej kasy. A to stworzyłoby tak długą listę problemów, że te finansowe wcale nie byłyby największe.