Glapiński, obligacje i dwie opinie prawne. "Te konkluzje są druzgocące"

O opinii prawnej dotyczącej ewentualnego złamania konstytucji przez prezesa NBP poinformował w poniedziałek wicemarszałek Sejmu i poseł PSL Piotr Zgorzelski. "Mamy ekspertyzę, wedle której prezes Adam Glapiński złamał konstytucję. Nie mógł on bowiem ze środków Narodowego Banku Polskiego pokrywać deficytu budżetowego. To złamanie prawa, za które grozi Trybunał Stanu" - napisał w mediach społecznościowych.

Chodzi o dokonany przez Narodowy Bank Polski skup obligacji z gwarancją Skarbu Państwa od banków komercyjnych. Aby w trakcie pandemii sfinansować ogłaszane przez rząd tarcze antykryzysowe, Polski Fundusz Rozwoju oraz Bank Gospodarstwa Krajowego zadłużały się, emitując obligacje. Kupowały je banki komercyjne, a od nich część odkupił NBP. Bank centralny dokonywał też skupu od banków obligacji skarbowych.

Pod koniec listopada ubiegłego roku NBP informował, że od marca 2020 r. przeprowadził 29 operacji zakupu skarbowych papierów wartościowych i dłużnych papierów wartościowych gwarantowanych przez Skarb Państwa na rynku wtórnym w ramach strukturalnych operacji otwartego rynku. Łącznie NBP skupił papiery o wartości nominalnej 144,03 mld zł, z czego 82,1 mld zł obligacji rządowych i 61,9 mld zł gwarantowanych przez Skarb Państwa obligacji, w tym papiery BGK za 42,1 mld zł i PFR za 19,8 mld zł.

W jednej z opinii zleconych przez wicemarszałka Sejmu, a które są w posiadaniu portalu tvn24.pl, autorstwa konstytucjonalisty i radcy prawnego dr. Bartłomieja Opalińskiego, czytamy, że "z art. 220 ust. 2 Konstytucji RP wynika bezwzględny zakaz pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w Narodowym Banku Polskim".

"Naruszenie art. 220 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wypuszczenie na rynek obligacji z gwarancją Skarbu Państwa, zakupienie ich przez banki komercyjne i następnie odkupienie ich przez Narodowy Bank Polski stanowi delikt konstytucyjny popełniony przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego, który zezwolił na przeprowadzenie takich operacji finansowych" - napisano. Delikt konstytucyjny, czyli popełnienie czynu konstytucyjnie zabronionego.

"Narodowy Bank Polski nie miał legalnej możliwości bezpośredniego nabycia obligacji (emitowanych przez PFR - red.). Dla realizacji założonego celu wykorzystano więc ogniwo pośrednie" - wyjaśnił dr Bartłomiej Opaliński.

Dodał przy tym, że zakaz dotyczący finansowania deficytu "należy rozumieć szeroko, zarówno poprzez bezpośrednie jak i pośrednie formy zaciągania zobowiązań w centralnym banku państwa", a naruszenie konstytucji "uzasadnia postawienie Prezesa Narodowego Banku Polskiego w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu".

Jest też druga ekspertyza, przygotowana dla wicemarszałka Sejmu przez konstytucjonalistę z Uniwersytetu Warszawskiego. "W art. 220 ust. 2 Konstytucji RP został wyrażony bezwzględny zakaz finansowania przez NBP deficytu budżetowego, niezależnie od tego, w jakiej formie finansowanie deficytu miałoby zachodzić" - czytamy w opinii dr hab. nauk prawnych Jacka Zaleśnego, który zauważa, że program skupowania przez NBP skarbowych papierów wartościowych był realizowany w postaci zakupu przez NBP obligacji rządowych oraz gwarantowanych przez Skarb Państwa obligacji Polskiego Funduszu Rozwoju i Banku Gospodarstwa Krajowego.

"Wykupując od banków komercyjnych papiery wartościowe emitowane przez Skarb Państwa (np. obligacje Skarbu Państwa) NBP nabywa papiery wartościowe emitowane przez Skarb Państwa i pokrywa deficyt budżetowy. W ten sposób narusza Konstytucję RP poprzez działanie niezgodne z treścią dyspozycji normy konstytucyjnej bezwzględnie wiążącej" - napisał konstytucjonalista.

Jacek Zaleśny przypomina, że uzasadnieniem zakazu finansowania przez NBP pokrywania deficytu w budżecie państwa jest "obawa przed kreowaniem tzw. pustego pieniądza, wywołującego pogłębianie się inflacji i faktyczne nakładanie na obywateli tzw. 'podatku inflacyjnego', będącego źródłem ich zubożenia". "Zakaz finansowania sektora publicznego ze środków banku centralnego ma podstawowe znaczenie dla ochrony głównego celu polityki pieniężnej, jakim jest utrzymanie stabilności cen" - wyjaśnia konstytucjonalista.

Zaleśny dodaje, że stwierdzenie przez Trybunał Stanu, że prezes NBP naruszył zapisy konstytucji, "może skutkować wymierzeniem przez Trybunał Stanu kary w postaci utraty przez Prezesa NBP zajmowanego stanowiska".

O przesłanie stanowiska w sprawie wspomnianych ekspertyz poprosiliśmy Narodowy Bank Polski. W odpowiedzi na pytania TVN24 Biznes NBP tłumaczy, że w reakcji na wybuch pandemii COVID-19 i związane z tym ryzyko silnego i długotrwałego spadku PKB "oprócz znaczącego obniżenia stóp procentowych, NBP rozpoczął – decyzją Zarządu NBP, a nie samego Prezesa NBP – operacje zakupu skarbowych papierów wartościowych (od marca 2020 r.) oraz dłużnych papierów wartościowych gwarantowanych przez Skarb Państwa (od kwietnia 2020 r.) na rynku wtórnym w ramach strukturalnych operacji otwartego rynku".

NBP podkreśla, że "celem tych operacji była zmiana długoterminowej struktury płynności w sektorze bankowym, zapewnienie płynności rynku wtórnego skupowanych papierów wartościowych oraz wzmocnienie oddziaływania obniżenia stóp procentowych NBP na gospodarkę".

"Skup aktywów przez NBP był prowadzony wyłącznie na rynku wtórnym, poprzez otwarte aukcje z bankami" - pisze NBP i dodaje, że podobny skup podczas pandemii prowadziło 36 banków centralnych na świecie, w tym Rezerwa Federalna Stanów Zjednoczonych (Fed), Europejski Bank Centralny (EBC), Bank Japonii i Bank Anglii.

Według NBP "skup aktywów prowadzony przez NBP był także zgodny z przepisami Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, które w bardziej rygorystyczny sposób niż Konstytucja RP regulują możliwość finansowania przez bank centralny sektora publicznego". "Zgodnie z art. 123 Traktatu zakazane jest w szczególności nabywanie obligacji skarbowych na rynku pierwotnym. Jednocześnie przepisy te dopuszczają zakup tego typu papierów wartościowych na rynku wtórnym, gdy służy to realizacji ustawowych zadań banku centralnego" - napisano.

NBP dodaje, że "z ekonomicznego punktu widzenia finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu następuje m.in. poprzez emisję dłużnych papierów wartościowych emitowanych przez Ministerstwo Finansów w imieniu Skarbu Państwa".

"Zatem emisja obligacji skarbowych na rynku pierwotnym stanowi źródło tego finansowania, operacje na rynku wtórnym nie służą temu celowi. (...) Nabycie przez bank centralny obligacji na rynku wtórnym od banków nie powoduje także zwiększenia podaży pieniądza, łagodzi natomiast warunki monetarne poprzez oddziaływanie w kierunku obniżenia długoterminowych stóp procentowych" - wyjaśnia NBP.

"Co więcej, prowadzone operacje nie miały takiego samego skutku, jak w przypadku nabywania papierów na rynku pierwotnym: biorąc pod uwagę, że NBP nie określił całkowitej skali i okresu prowadzenia skupu aktywów, a informacje o konkretnych papierach skupowanych w ramach pojedynczej operacji podawane były tuż przed aukcją, banki mogące nabyć obligacje na rynku pierwotnym nie miały pewności, czy NBP je od nich odkupi. Podobnie pewności nabycia przez NBP tych papierów wartościowych nie miał także rząd i instytucje emitujące obligacje z gwarancją Skarbu Państwa" - napisano w stanowisku NBP.

Jak podkreśla bank centralny, "nie może mieć miejsca jakikolwiek zarzut, co do występowania deliktu konstytucyjnego, o którym mowa w art. 220 ust. 2 Konstytucji RP". "NBP w ramach strukturalnych operacji otwartego rynku nie skupował obligacji na rynku pierwotnym. Tym samym skup papierów wartościowych przez NBP był zgodny z przepisami Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jak i przepisami ustawy o NBP tj. art. 48 ww. ustawy, co znalazło również odzwierciedlenie w zapisach przyjętych przez Radę Polityki Pieniężnej Założeń polityki pieniężnej na rok 2020 w rozdziale 2 Instrumenty polityki pieniężnej w 2020 r." - tłumaczy bank centralny.

- Nie przypominam sobie, by przed pandemią Narodowy Bank Polski skupował w ten sposób obligacje skarbowe lub gwarantowane przez Skarb Państwa, emitowane (sprzedawane) na przykład przez BGK czy Polski Fundusz Rozwoju - powiedział w rozmowie z TVN24 Biznes ekonomista Rafał Mundry.

- Zdarzało się, że NBP wchodził w posiadanie obligacji Skarbu Państwa, ale zazwyczaj jako zabezpieczenie kredytu lombardowego czy technicznego dla banków komercyjnych. I to na bardzo krótki czas, kilka dni. Ale na takiej zasadzie, że NBP ogłosił szeroki skup papierów tego typu, to nie przypominam sobie - dodał.

Wyjaśnił, że "NBP nie skupował papierów skarbowych bezpośrednio od Ministerstwa Finansów, bo tego zakazuje prawo". - Ale robił to pośrednio przez banki. To po prostu obejście konstytucji - podkreślił.

Jak wyjaśnił ekonomista, "koincydencja czasowa była taka, że Ministerstwo Finansów, BGK czy Polski Fundusz Rozwoju ogłaszało przetarg dla banków, a parę dni później banki mogły odsprzedać te obligacje w NBP". - W ten sposób na rynek popłynęło z NBP około 150 miliardów złotych w celu sfinansowania tarcz covidowych. Mniej więcej o tyle właśnie w 2020 roku zwiększyła się płynność sektora bankowego. I utrzymywana jest do dziś. Ekonomiści nazywają to nawisem inflacyjnym. Efekt widzimy od połowy roku - podwyższoną inflację - zaznaczył Mundry.

W rozmowie z TVN24 Biznes Piotr Zgorzelski, pytany o dalsze działania w sprawie ekspertyz, powiedział, że "Trybunał Stanu jest możliwy tylko i wyłącznie wtedy, kiedy będziemy mogli przeprowadzić ten wniosek przez Sejm".

- Teraz takiej możliwości nie ma i nie będzie. Oczywiście te ekspertyzy przydadzą się za rok, kiedy wygramy wybory parlamentarne i po to jest to robione - powiedział.

- Jednocześnie ma to być także przestroga dla pana prezesa Narodowego Banku Polskiego i innych polityków PiS-u pełniących różne funkcje, że nie mogą się czuć bezkarni - podkreślał. - Te konkluzje, zarówno jedne, jak i drugie, są druzgocące. Wynika z nich, że prezes Glapiński złamał artykuł 220 ustęp 2 Konstytucji RP i podpada pod Trybunał Stanu - mówił.

Zdaniem Zgorzelskiego nie nastąpi to jednak w najbliższym czasie, bo Glapińskiego "chroni większość PiS-owska".