Posłów do Krajowej Rady Sądownictwa wybierają posłowie, senatorów - senatorowie, a sędziów - sędziowie. Do niedawna było to logiczne i oczywiste. Teraz już oczywiste nie jest. Przyznanie posłom prawa do wybierania sędziów będzie początkiem upadku niezależnego wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Niestety okazuje się, że nie ma wielkiej różnicy między tym, co prezydent zawetował, a tym, co po dwóch miesiącach przedstawił. Za chwilę możemy się obudzić w bardzo smutnej rzeczywistości.
Propozycje prezydenckich zmian w wymiarze sprawiedliwości analizuje dla Magazynu TVN24 dr Ryszard Balicki, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Wrocławskiego.
Wolne sądy na ulicach
W lipcu pod siedzibami sądów powszechnych w całej Polsce demonstrowano pod różnymi hasłami. Ich wspólnym mianownik da się wyrazić w dwóch lapidarnych słowach niesionych na transparentach. Brzmiały one: "wolne sądy" - wolne od nacisków politycznych. Charakterystyczna w tych lipcowych protestach (w odróżnieniu od wcześniejszych np. w obronie Trybunału Konstytucyjnego) była dość ograniczona rola zorganizowanych sił politycznych. Nawet gdy władza ogłosiła, że lipcowe protesty były centralnie zorganizowane i opłacone, to ci, którzy w nich uczestniczyli wiedzą, że to nieprawda.
Wtedy, w lipcu, do społeczeństwa chyba po raz pierwszy dotarło, że to łamanie konstytucji, o którym jest głośno w debacie publicznej, nie dotyczy tylko dalekiej Warszawy, ale może to dotknąć każdego osobiście w jego małym miasteczku, kiedy nagle okaże się, że miejscowy sąd będzie funkcjonować nie według reguł prawnych, ale w pewnym reżimie politycznym.
W końcu nastąpił ten oczekiwany moment, że prezydent, korzystając ze swojego prawa weta, wzmocnił to poczucie nadziei, że ludzie jednak mają na coś wpływ. Weta prezydenta zostały powszechnie odebrane jako pozytywny skutek trwających protestów. Zrodziła się nadzieja, która jednak - jak pokazał rozwój dalszych wypadków - zaczęła powoli umierać, niemal nazajutrz po tym, jak się narodziła.
Jeżeli uznajemy, że określona w KRP kadencja PPSN i członków KRS nic nie znaczy, to co będzie chronić np. prezesa NBP czy nawet Prezydenta?
— Ryszard Balicki (@erbalicki) 27 września 2017
Pierwsze powody do niepokoju
Gdybyśmy wczytali się w opublikowane kilka dni później pisemne uzasadnienia prezydenta do zgłoszonych wet, to okazałoby się, że prezydent kwestionował nie to, co było najważniejszymi uchybieniami w tych ustawach i nie to przeciw czemu protestowali ludzie na ulicach. Prezydent skupił się na planowanej dominacji prokuratora generalnego nad Sądem Najwyższym i na tym, że sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa nie może wybierać zwykła większość parlamentarna. Nie sprzeciwił się jednak samej zasadzie, że sędziów do KRS mają wybierać politycy! Było to wiadomo już kilka dni po ogłoszeniu wet.
Później był czas pracy nad nowymi ustawami. Prezydent podkreślał, że pracują nad tym jego najlepsi ludzie. Pojawiła się w międzyczasie postać profesora Michała Królikowskiego, który w środowisku prawniczym postrzegany jest jako fachowiec i znakomity legislator, co również pomyślnie rokowało.
Kancelaria Prezydenta pracowała jednak nad tymi ustawami przy zasłoniętej kurtynie. I poza tym, że profesor Królikowski sam przyznał, że doradza prezydentowi, kancelaria nie ujawniała opinii publicznej, kto pracuje nad projektami ustaw ani jakie rozwiązania będą one zawierać.
Gdy więc zobaczyliśmy gotowe już projekty, to nic nie zostało z tego entuzjazmu, który niewątpliwie był po ogłoszeniu wet przez prezydenta. Wszystko gdzieś się ulotniło. Tak właśnie umarła nadzieja setek tysięcy ludzi, którzy przez kilkanaście lipcowych dni w całej Polsce stali ze świeczkami pod sądami. Wszyscy, którzy liczyli, że w przygotowanych ustawach znajdą się przepisy niebudzące wątpliwości konstytucyjnych, srodze się zawiedli.
Prezydenckie ustawy o KRS i SN »
Najtrafniej, moim zdaniem, odniósł się do tego profesor Adam Strzembosz - nestor niezależnego wymiaru sprawiedliwości w Polsce, osoba szanowana i ceniona przez wszystkich, choć ostatnio być może "tylko" przez większość. Powiedział on mianowicie, że ustawy ministra Ziobry były dramatyczne, a projekty prezydenta są jedynie złe.
Nie ma bowiem wielkiej różnicy, ja w każdym razie jej nie widzę, między tym, co zawetował, a tym, co po dwóch miesiącach przedstawił prezydent Duda. To są nadal ustawy, które niosą z sobą więcej zagrożeń niż zmian na lepsze. Niezależnie od tego, czym różnią się na poziomie szczegółowych rozwiązań, są to po prostu złe ustawy.
Konstytucja tego nie przewiduje
Projekty przedłożone przez prezydenta zawierają w sobie elementy, które należy uznać za niekonstytucyjne.
Przede wszystkim jest to kwestia przerwania kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Ma się to odbyć poprzez przeniesienie urzędującej prezes w stan spoczynku. Nie da się tego zrobić bez złamania konstytucji. Ta sprawa jest jednoznaczna. Konstytucja wprowadziła sześcioletnią kadencję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i nie daje żadnych przesłanek, aby na mocy ustawy zwykłej tę kadencję skrócić.
Niekonstytucyjność projektu ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa polega na przerwaniu zapisanej w konstytucji czteroletniej kadencji sędziów - członków rady pochodzących z wyboru. Z drugiej zaś strony wątpliwości budzi też samo wprowadzenie zasady politycznego wyboru tych członków rady. Bo wybór sędziów do KRS przez posłów, a nie jak dotychczas przez zgromadzenia sędziowskie, jest niczym innym jak partyjną nominacją i próbą politycznego podporządkowania konstytucyjnego ciała, które ma stać na straży niezależności sądów od polityków.
PAD uważa, że skrócenie kadencji członków KRS niekonstytucyjne! ...a nie, przepraszam, to wiadomość z lipca :) https://t.co/jLjiflhm1Z
— Ryszard Balicki (@erbalicki) 27 września 2017
A przecież w Krajowej Radzie Sądownictwa już teraz zgodnie z prawem zasiadają politycy. Z urzędu członkiem KRS jest minister sprawiedliwości, swojego przedstawiciela ma prezydent. Jest też czterech posłów wybieranych przez Sejm i dwóch senatorów wybieranych przez Senat. To jest reprezentacja władzy wykonawczej i ustawodawczej. Natomiast piętnastu sędziów powinno reprezentować środowisko sędziowskie.
Dlaczego więc teraz to posłowie mają wybierać sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa. Jeżeli byłaby inna regulacja konstytucyjna, to czy ktoś uznałby za logiczne, żeby to sędziowie wybierali posłów? Oczywiście, że nie! Zresztą posłowie by się na to nie zgodzili. Tak samo jak obecnie sędziowie nie zgadzają się, żeby ich przedstawiciele do KRS byli wybierani przez posłów.
Zmiana sposobu wybierania sędziów do KRS odbywa się pod hasłami zwiększenia kontroli społecznej nad wymiarem sprawiedliwości. Tylko że jest to stwierdzenie bałamutne. Bo parlamentarzyści, jeżeli mienią się przedstawicielami społecznej kontroli, to już taką kontrolę sprawują, mając swoich członków w Krajowej Radzie Sądownictwa. Próba przejęcia prawa wyboru sędziów przez posłów nie jest niczym innym, jak tylko usiłowaniem politycznego podporządkowania wymiaru sprawiedliwości aktualnie rządzącej większości.
"Występuje" znaczy więcej, niż "może wystąpić"
W prezydenckim projekcie ustawy o Sądzie Najwyższym jest jeszcze jeden przepis, pozornie wyglądający na lapsus legislacyjny, w rzeczywistości jednak mogący poważnie ograniczać swobodę orzekania Sądu Najwyższego.
W przepisach dotyczących skargi nadzwyczajnej projektodawca, nie wiem - świadomie czy nieświadomie - dopuszcza się pewnej manipulacji. Chodzi o to, że w razie pojawienia się wątpliwości co do konstytucyjności jakichś przepisów w prezydenckim projekcie ustawy nakazuje się Sądowi Najwyższemu, aby wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Tak sformułowany przepis - "występuje do trybunału", a nie "może wystąpić" - jest niezgodny z obowiązującą konstytucją. Mówi ona bowiem, że sąd, jeżeli poweźmie wątpliwości, może wystąpić do trybunału z pytaniem. Skoro może, to znaczy, że nie musi. Tymczasem z prezydenckiego projektu ustawy wynika, że Sąd Najwyższy musi to zrobić.
Można byłoby to traktować wyłącznie jako nieprecyzyjne sformułowanie, wynikające z niestaranności legislacyjnej. Wydaje mi się jednak, że jest to zabieg świadomy i ma on na celu zamknięcie możliwości skorzystania przez Sąd Najwyższy z możliwości bezpośredniego stosowania konstytucji.
To bezpośrednie stosowanie konstytucji jest ważnym elementem polskiej batalii o sądy. Pamiętamy, że w obliczu kontrowersji wokół Trybunału Konstytucyjnego w środowisku sędziowskim pojawił się pomysł, aby sądy same rozstrzygały, czy jakiś przepis jest zgodny z konstytucją, czy nie. Przywołano wtedy nieco zapomniany artykuł ósmy ustawy zasadniczej RP, który mówi że "przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że konstytucja stanowi inaczej".
Tymczasem projekt prezydenta umożliwia teraz zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym praktycznie każdego wyroku sądów powszechnych, w tym również potencjalnie tych, w których sądy samodzielnie rozstrzygną, co jest zgodne z konstytucją, a co nie. Tymczasem Sąd Najwyższy, rozpatrując skargi, na takie wyroki ma nie móc już sam rozstrzygać wątpliwości co do zgodności z konstytucją. Jest zobowiązany, by za każdym razem pytać o to Trybunał Konstytucyjny. Za pomocą przepisów o skardze nadzwyczajnej próbuje się więc ograniczyć swobodę orzekania sądów. Jest to jednak niezgodne z konstytucją. Jest też również bardzo niebezpieczne dla niezależności wymiaru sprawiedliwości
Poza więc przeniesieniem uprawnień wobec Sądu Najwyższego z ministra sprawiedliwości na prezydenta i podniesieniem poprzeczki w stosunku do większości wymaganej w Sejmie do wyboru sędziów do KRS, większych różnic między PiS-owskimi ustawami a projektami prezydenckimi nie widzę.
Skarga zbytnio nadzwyczajna
Przepis o powszechnej skardze nadzwyczajnej - poza wspomnianym obowiązkiem zadawania pytania prawnego - nie ma bezpośredniego wpływu na niezależność sądów. Należy mu jednak poświęcić nieco uwagi, bo może mieć on nieobliczalne skutki dla porządku prawnego w Polsce.
Ustawodawca ma prawo wprowadzać nowe czy też inne rozwiązania w zakresie funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Ustawodawca niestety ma również prawo popełniać błędy. Uważam, że wprowadzenie tej skargi nadzwyczajnej jest takim właśnie błędem. Ten błąd nie narusza wprawdzie konstytucji. Jest normą, która wprowadzi chaos prawny, przejawiający się w niepewności co do stanu prawnego i stabilności orzeczeń.
Dodatkowo należy się spodziewać, że skarga nadzwyczajna zablokuje Sąd Najwyższy. Prawo do zaskarżania w trybie nadzwyczajnym prawomocnych wyroków będzie obejmować w zasadzie wszystkie orzeczenia, które uprawomocniły się po 17 października 1997 roku, czyli aż z dwudziestu lat! Należy spodziewać się, że w pierwszym okresie funkcjonowania tych przepisów wpłynie do Sądu Najwyższego kilkaset tysięcy skarg, których rozpatrzenie w rozsądnym terminie wydaje się po prostu niemożliwe.
Poza wszystkim niebezpieczna jest sama filozofia wprowadzenia takiej instytucji i niezwykle szeroki zakres jej funkcjonowania. To jest moim zdaniem próba obalenia całego orzecznictwa sądów powszechnych w Polsce w ostatnich dwudziestu latach. Są wprawdzie ograniczenia: tam, gdzie nie da się odwrócić skutków prawnych, sąd może poprzestać wyłącznie na stwierdzeniu nieważności wyroku. W sferze symbolicznej jednak przepisy o skardze nadzwyczajnej mogą być próbą zdezawuowania całego dorobku orzeczniczego polskich sądów pod rządami obecnej konstytucji. Jest to dramatycznie złe rozwiązanie.
Niszczenie autorytetu sądów
Warto przypomnieć, że jednym z głównych założeń reformy wymiaru sprawiedliwości miało być przyspieszenie rozpatrywania spraw przez sądy. Niestety poza losowym przydziałem spraw wprowadzonym (a i tak jeszcze niefunkcjonującym!) przez nowelizację ustawy o ustroju sądów powszechnych, nie widzę na razie żadnych innych przepisów czy projektów, który czyniłby wymiar sprawiedliwości bardziej przyjaznym dla obywatela.
Następuje za to konsekwentne polityczne podporządkowywanie sądów i Krajowej Rady Sądownictwa. A to wszystko w atmosferze niszczenia autorytetu sądów, które odbywa się w sprzyjających rządowi mediach i w kampanii internetowo-billboardowej. W przekazach tych przewija się być może dziesięć, być może kilkanaście rzeczywistych i rzekomych nadużyć, jakich dopuścili się sędziowie. Są to zarzuty z ostatnich dziesięciu lat. Zatem jeżeli w ciągu dziesięciu lat wśród dziesięciu tysięcy sędziów (a z tymi, którzy przeszli w stan spoczynku, byłoby pewnie z 15 tysięcy) dochodzi do dziesięciu przypadków, które sprawiają wrażenie jakiejś afery, to to oznacza, że sędziowie jako grupa zawodowo są bardzo przyzwoitymi ludźmi. Bo tych niepożądanych zachowań sędziów autorom kampanii udało się naliczyć zaledwie ułamki promila. I nawet wśród tej śladowej ilości okazało się, że część zarzutów stawianych sędziom jest albo nieaktualna, albo nieprawdziwa.
Kampanię tę rozpętano w czasie, gdy w pałacu prezydenckim toczyły się prace nad projektami ustaw. Odbywało się to przy zasłoniętej kurtynie. Nie wiemy, od jakich założeń rozpoczynano pracę i czy na którymś etapie się one zmieniły, a jeżeli tak, to dlaczego. Zastanawiająca jest jednak okoliczność, w której prezydent pozwolił na ujawnienie się w charakterze doradcy profesorowi Michałowi Królikowskiemu - zwolennikowi bardzo starannego określenia zasady równoważenia się trzech władz. Następnie zaś doszło do próby skompromitowania tego doradcy siłami polityków PiS i prorządowych mediów. Na końcu zaś okazało się, że projekty prezydenta w istocie swych założeń nie odbiegają znacząco od tego, co poprzednio uchwaliło Prawo i Sprawiedliwość.
Nie chce mi się wierzyć, że profesor Królikowski dopuściłby do tego, żeby do Sejmu trafiły projekty ustaw zawierające niekonstytucyjne unormowania. Jednak nie tylko z tego powodu kształt prezydenckich projektów jest tak zaskakujący. Przypomnijmy, że jeszcze w maju, ustami swego ministra, prezydent wyrażał obawę, że przerwanie kadencji sędziów z Krajowej Rady Sądownictwa może być niezgodne z konstytucją.
Dwa miesiace temu PAD pozwolił na nadzieję, że powrócimy do poszanowania Konstytucji... dziś ta nadzieja zgasła :( #po_lekturze
— Ryszard Balicki (@erbalicki) 26 września 2017
Nie mamy oczywistych dowodów, ale wydaje się, że ostatnie kontakty prezydenta ze środowiskiem politycznym, z którego się wywodzi, doprowadziły do jakichś zmian w ostatecznym kształcie projektów ustaw.
Polityczne zyski i społeczne straty
Z politycznego i społecznego punktu widzenia bilans zysków i strat z zawetowania i opracowania przez prezydenta własnych ustaw jest taki, że prezydent wzmocnił swoją pozycję wobec innych ośrodków władzy. Doszło też – jak wskazują na to projekty – do podziału stref wpływów. W uproszczeniu prezydent ma sprawować kontrolę nad Sądem Najwyższym, a Sejm nad Krajową Radą Sądownictwa. To przegrupowanie sił na scenie politycznej odbywa się jednak kosztem łamania konstytucji i tracą na tym obywatele.
Zawiedzione nadzieje protestujących ludzi mogą być najbardziej bolesnym społecznie skutkiem tego, co się teraz dzieje. Będzie to najbardziej destrukcyjny element postępowania tej władzy. Bo sądownictwo, jeżeli zostanie zepsute, można będzie pewnym nakładem wysiłku i środków kiedyś naprawić. Natomiast odbudowanie społecznego zaufania do państwa będzie bardzo trudne i bardzo długotrwałe. I to jest chyba najdotkliwszy cios, jaki władza zadała społeczeństwu.
Lipcowa reakcja prezydenta na ustawy uchwalone przez parlament pozwalała sądzić, że była odpowiedzią na protesty obywateli. Teraz ci ludzie dostali od prezydenta coś, co w żaden sposób nie koresponduje z ich oczekiwaniami. Ci ludzie w ostatnich dniach mieli prawo pomyśleć sobie: po co mamy się starać, po co mówić, na czym nam zależy, skoro władza nie reaguje, nie widzi nas, wręcz nie chce nas zobaczyć.
Obawiam się w związku z tym, że ludzie już nie będą protestować. Ale przecież nie z tego powodu, że te obecne projekty są dobre, ale dlatego, że ogarnie ich apatia. Będą mieli poczucie, że nic od nich nie zależy i że nie ma sensu wyrażać swoich oczekiwań, bo tak naprawdę nikt ich nie słucha.
Jeżeli wiek emerytalny (st.spoczynku) ma dotyczyć sędziów SN to może też posłów i senatorów? Jak szaleć to do końca...
— Ryszard Balicki (@erbalicki) 27 września 2017
System paraliżujący sędziów
Wciąż mam nadzieję, że ustawy podporządkowujące sądownictwo politykom ostatecznie nie wejdą w życie. Gdyby jednak do tego doszło, obudzimy się w bardzo smutnej rzeczywistości. Wyobraźmy sobie, że obywatel, idąc do sądu, nie ma złudzeń, że nie znajdzie w nim sprawiedliwości i że sąd nie stanie po jego stronie. Nie ufa temu sądowi, bo wie, że sędzia może rozstrzygnąć sprawę tyleż w myśl przepisów prawa, co będąc ograniczonym więzami politycznymi. Bo przecież będzie go wybierać politycznie ukształtowana Krajowa Rada Sądownictwa i od tych politycznie wybranych ludzi będzie zależeć jego awans.
Zakładam, że sędziowie poradzą sobie z oczywistymi naciskami politycznymi. Największe zagrożenie może pojawić się jednak w ich głowach. Chodzi o to, by oni wewnętrznie nie bali się wydawać orzeczeń tylko i wyłącznie zgodnych z prawem. Żeby nie mieli z tyłu głowy obawy, jak dane orzeczenie zostanie przyjęte przez tych, którzy będą oceniać ich pracę i decydować o zawodowej przyszłości.
Gdyby ktoś mnie poprosił o podanie przykładów, do czego to może doprowadzić, to nie muszę ich wymyślać. To już się dzieje. Kiedy na przykład do sądu trafia sprawa, w którą zaangażowany jest polityk nawet lokalnego szczebla, to niemal regułą jest, że sędziowie szukają sposobów, aby wyłączyć się z rozpoznawania tej sprawy. Już teraz sędziowie nie chcą uczestniczyć w sprawie, w której mogą pojawić się jakieś polityczne konotacje. Wiedzą, że niezależnie od tego, jaki wyrok sędzia wyda, zawsze ktoś powie: "A bo on tak orzekł, bo tam występował polityk". W społecznej ocenie spraw sądowych z udziałem osób publicznych już nie będzie myślenia, że zapadło takie, a nie inne orzeczenie, bo tak mówi prawo. Nie ma takiego myślenia, bo dominuje kontekst polityczny. Wikłanie więc sądów w politykę przez rządzących jest naprawdę szalonym pomysłem i dużym zagrożeniem.
To uwikłanie nie polega tylko na próbach dezawuowania sędziów i sądów przez polityków. Dotyka także dziejących się wydarzeń, na przykład takich, jak zderzenie seicento z samochodem z kolumny pani premier. Kierowca tego seicento jeszcze na dobre nie wysiadł z samochodu, a już pojawił się komunikat, że to on jest winny, bo doprowadził do wypadku, i medialnie został już prawie skazany... Czynnik polityczny wdarł się tu jeszcze przed rozpoczęciem postępowania przygotowawczego. A teraz wyobraźmy sobie, jaką presję będzie czuł na sobie sędzia, któremu przyjdzie rozpatrywać tę sprawę, gdyby weszły w życie prezydenckie ustawy. Prawdopodobnie wysłucha aktu oskarżenia przygotowanego przez politycznie nadzorowaną prokuraturę i będzie musiał wydać wyrok, wiedząc, że gdy kiedyś będzie ubiegał się o awans, to efekty jego pracy, w tym i ten wyrok, będzie oceniać politycznie uformowana Krajowa Rada Sądownictwa.
Wygląda, że dużo zapłacimy za to wejście do gabinetu Prezesa... #po_lekturze
— Ryszard Balicki (@erbalicki) 26 września 2017
Przecież sędzia orzekający o niewinności lub winie i o ewentualnej karze nie może myśleć o takich rzeczach. On ma ocenić czyn tylko i wyłącznie przez pryzmat obowiązującego prawa. Jest to ważne i dla sędziego, i dla tego, który będzie osądzany. I dla nas wszystkich...
Tymczasem znaleźliśmy się bardzo blisko spełnienia się scenariusza, w którym nikt już nie będzie wierzył, że orzeczenia zapadają z mocy prawa, a nie na polityczny rozkaz. To czarna wizja naszej przyszłości.