W tej nadzwyczajnej sytuacji nie powinniśmy się bać masywnej ingerencji państwa w gospodarkę. Trzeba zwiększyć wydatki publiczne, by wesprzeć te obszary gospodarki, które stają w miejscu. Społeczeństwo zaś powinno otrzymać komunikat, że za ratowanie gospodarki jako obywatele będziemy solidarnie płacić. Jedziemy na jednym wozie. Dla Magazynu TVN24 pisze ekonomista Ignacy Morawski.
Światowa gospodarka wchodzi w głęboką recesję, a Polska podąża tą samą ścieżką. Ta recesja może być krótka i relatywnie bezbolesna, gdy spojrzymy na nią później z perspektywy 5-10 lat, ale może być też długa i bardzo bolesna. Może zostawić ślady na lata, obniżyć standard życia w kraju, w którym przyzwyczailiśmy się od 30 lat do ciągłego postępu. To, który scenariusz się zrealizuje, zależy częściowo od przebiegu pandemii, a częściowo od reakcji polityki gospodarczej. Na obie zmienne możemy mieć pewien wpływ, choć na drugą, gospodarczą część, pewnie większy.
Krótka pandemia, krótki kryzys
Dla ekonomisty pandemia to w teorii nie jest wielki problem operacyjny. Ekonomiści i epidemiolodzy w Wielkiej Brytanii od dawna budowali scenariusze i modele reagowania w przypadku dużej pandemii. Zakładali, że to będzie grypa – ogromna i śmiertelna fala, której nie da się zatrzymać, ale będzie krótka. Dochody przejściowo spadną, może nawet bardzo gwałtownie, ale później zdecydowana większość z nich zostanie nadrobiona. Ludzie kupią tyle samo samochodów, pralek i ubrań, co zaplanowali wcześniej – tylko że parę miesięcy później. Może nie nadrobią straconych wizyt w kinie i u fryzjera, ale dzięki pomocy rządu kina i zakłady fryzjerskie spokojnie przetrwają.
W teorii też sposób reagowania rządu jest oczywisty. O ile w przypadku zwykłych recesji ekonomiści toczą zażarte spory, czy lepiej podtrzymywać popyt, czy też dać sektorowi prywatnemu oczyścić się ze złej struktury produkcji, o tyle w przypadku kryzysu pandemicznego takich sporów być nie powinno – trzeba masywnie zwiększyć wydatki publiczne, by wesprzeć te obszary gospodarki, które stają w miejscu. Nie chodzi tu o stymulowanie popytu, bo on i tak jest obniżony w okresie, gdy większość społeczeństwa siedzi w domu, ale o zapobieżenie destrukcji struktur organizacyjnych firm. Najważniejsze w takiej sytuacji jest, by w okresie zapaści utrzymać zdolności produkcyjne, czyli nie dopuścić do upadków firm i nadmiernego bezrobocia. Jeżeli to się udaje, to restart gospodarki po pandemii jest bardzo szybki. Dziś wśród ekonomistów panuje mniejsza lub większa zgoda, że rząd musi ratować firmy przed upadkiem i wykorzystywać do tego dług publiczny. Innymi słowy, dług publiczny pozwala na czerpanie z przyszłych dochodów generowanych w gospodarce, by złagodzić efekty krótkookresowego spadku dochodów.
Choroba COVID-19 jest wyjątkowo złośliwa
Kłopot polega na tym, że te mechanizmy wyglądają przejrzyście w teorii, ale znacznie trudniej w praktyce. Rzeczywistość okazała się bowiem bardziej złożona, niż zakładały modele kryzysowe. COVID-19 jest chorobą nową i – jak wiele na to wskazuje – bardziej śmiertelną niż grypa. Wysiłek potrzebny do powstrzymania pandemii będzie prawdopodobnie większy niż w scenariuszach kryzysowych opisanych powyżej, większe będzie też ryzyko jej nawrotu późną jesienią. To wszystko sprawia, że świat ma większą, niż oczekiwano po takiej pandemii, szansę uniknąć scenariusza dziesiątek milionów zgonów, ale jednocześnie stoi przed większym ryzykiem długotrwałej recesji. I dlatego reakcja polityki gospodarczej jest dużo trudniejsza. Nie wiadomo bowiem, czy wzrost długu rzeczywiście będzie przejściowy – a to utrudnia znalezienie nabywców na obligacje. Co więcej, ta niepewność dotycząca przejściowości kryzysu niweluje chęć do pożyczania pieniędzy, a to prowadzi do zalążków kryzysu finansowego.
Rządy krajów rozwiniętych reagują na razie zgodnie z teoretycznymi regułami gry. Planują masywne zwiększenie wydatków publicznych i gwarancji kredytowych dla firm po to, by w czasie pandemii utrzymać ich możliwości produkcyjne gotowe na szybki restart gospodarki po opadnięciu fali choroby. Na przykład prezydent Francji Emmanuel Macron ogłosił, że żadna firma nie upadnie. Podobny przekaz płynie od rządu niemieckiego, który zapowiedział, że jest gotów wdrożyć pakiet kryzysowy o wartości rzędu 20 proc. PKB tego kraju, składający się częściowo z umorzeń podatków, częściowo ze wzrostu wydatków, a częściowo z gwarancji kredytowych. W USA rząd reaguje nieco inaczej, ale też przez zapowiedź masywnych wydatków publicznych. Tam jednak ważniejsze może być wsparcie dla bezrobotnych niż dla firm, gdyż generalnie w krajach anglosaskich łatwiej jest zwalniać pracowników. Dlatego w USA prawdopodobnie każdy obywatel będzie dostawał 1000 dolarów miesięcznie przez okres pandemii.
Jednocześnie wsparcie zapewniają banki centralne. Ponieważ w okresie paniki trudno jest sprzedać tak duże ilości obligacji, jakie planują wyemitować rządy, banki centralne wchodzą do gry i zaczynają skupować obligacje z rynku, aby zapewnić inwestorów, że zakup papierów skarbowych jest w pełni bezpieczny. Dają też bankom tanie kredyty, by te mogły wydłużać zapadalność kredytów dla firm. Świat zachodni testował te mechanizmy i one działały w poprzednim kryzysie.
Wszystkie te mechanizmy mają szansę zadziałać płynnie, jeżeli pandemia będzie krótka – potrwa kwartał lub niewiele dłużej. Jeżeli jednak będzie się przedłużała, to zaczną narastać problemy, które trudno będzie łatwo rozwiązać. Przede wszystkim koszt ratowania firm wzrośnie do poziomu, którego nie odrobi się łatwo w okresie restartu gospodarki. Będzie tak duży, że nie da się później łatwo spłacić zaciągniętego długu. W praktyce wygląda to tak, że jeżeli hotel otrzyma gwarancję kredytową na przedłużenie zaciągniętych kredytów, to jego utracone przez kilka kwartałów dochody będą tak wysokie, że obsługa kredytu po powrocie do normalności okaże się zbyt trudna. Podobnie może być z rządami – długi niektórych krajów mogą być też trudne do obsługi. Dlatego niektórzy ekonomiści, jak Kenneth Rogoff, autor słynnych analiz na temat długu publicznego, wskazują, że możliwym kosztem kryzysu będzie podwyższona inflacja. Tylko wyższa inflacja, połączona z niskimi stopami procentowymi, pozwoli na w miarę szybkie oddłużenie (gdy realny koszt kredytu jest ujemny, to następuje transfer dochodów od wierzycieli do dłużników). W tym samym kierunku podąża propozycja znanego belgijskiego ekonomisty Paula de Grauwe, który uważa, że należy przywrócić możliwość bezpośredniego finansowania rządów przez banki centralne – a więc coś, co od lat 70. XX wieku uchodziło za najcięższy grzech polityki gospodarczej. Czas jest jednak wyjątkowy. Obecna sytuacja jest jak wojna – prowadzi do trwałego zatrzymania wielu obszarów gospodarki. Różnica polega na tym, że śmierć nie bierze się z karabinów, tylko z choroby.
Polska w szczególnie trudnej sytuacji
Te wszystkie rozważania w polskim kontekście nabierają dodatkowej złożoności. Polska jest krajem o niższej wiarygodności kredytowej niż kraje strefy euro czy Stany Zjednoczone. A to oznacza, że duże emisje będzie jeszcze trudniej ulokować na rynku. Jeszcze większym problemem jest fakt, że przy gwałtownym wzroście długu publicznego możemy doznać trwałego uszczerbku wiarygodności. Na tzw. rynkach wschodzących, do których należy Polska, dług jest generalnie bardziej ryzykowny, ponieważ wzrost gospodarczy jest mniej pewny – kraje te nie znajdują się na froncie postępu technologicznego i nie decydują o kierunku rozwoju całej światowej gospodarki. Jako podwykonawcy są narażone na większe ryzyko, że przetasowania na szczytach drabiny produkcyjnej obniżą ich znaczenie w światowym systemie produkcji dóbr i usług. Jeszcze inny problem polega na tym, że kraje takie jak Polska mają relatywnie niedawne doświadczenia hiperinflacji, co oznacza, że może być trudniej przeprowadzić kraj przez okres wyraźnie wyższej, ale stabilnej inflacji.
Wszystko to sprawia, że o ile program masowego wsparcia gospodarki przez rządy i banki centralne w krajach rozwiniętych wiąże się z ryzykami, to w Polsce te ryzyka są jeszcze wyższe.
Co więc robić? Niestety nie ma łatwego wyboru – bez względu na obraną ścieżkę, kraj zmierzy się z potężnymi ryzykami. Mamy do wyboru albo pozwolić na bankructwa firm i bardzo wysokie bezrobocie, albo pozwolić na gigantyczny przyrost długu publicznego, za który w późniejszym terminie może przyjść zapłacić podwyższoną inflacją, która sama w sobie może ograniczyć potencjał rozwojowy. Oczywiście to są skrajności, ale wachlarz wszystkich ryzyk mieści się między nimi.
Sądzę jednak, że jest kilka argumentów, które przemawiają zdecydowanie za wyborem ścieżki potężnego wsparcia budżetowego dla firm i pracowników, finansowanego częściowo przez bank centralny poprzez skup obligacji na rynku wtórnym – a w skrajnym przypadku, w razie przedłużania się epidemii, nawet poprzez skup obligacji bezpośrednio od rządu (co wymagałoby zmiany konstytucji).
Po pierwsze, Polska przed kryzysem posiadała zdrową i rozwojową strukturę gospodarki, w przeciwieństwie do sytuacji z roku 1990 czy 2001, kiedy przechodziliśmy poprzednie duże kryzysy. O utrzymanie tej struktury warto walczyć za wszelką cenę, w przeciwieństwie do lat 1990 czy 2001, kiedy niezbędne były zmiany strukturalne w gospodarce. Mamy dynamiczny i umiędzynarodowiony przemysł, który w ostatnich latach wyparł z wielu rynków dostawców z krajów południowej Europy. Mamy dynamiczny sektor usług biznesowych, który stał się zapleczem największych firm finansowych i technologicznych na świecie. Mamy rosnący sektor małych firm technologicznych. Bez względu na wstrząsy polityczne napisaliśmy w ostatniej dekadzie historię sukcesu gospodarczego. Teraz przyszedł czas, by zainwestować w utrzymanie tego sukcesu.
Po drugie, ostatnia dekada pokazała, że dług publiczny nie jest aż tak ryzykowny, jak obawiano się 20 czy 30 lat temu. Jeżeli dług jest finansowany na rynku krajowym, a nie zagranicznym, to nawet kraje z bardzo wysokim zadłużeniem mogą utrzymać dynamiczny wzrost gospodarczy i całkiem wysoką wiarygodność kredytową. Dziś nasz dług publiczny wynosi niecałe 50 proc. PKB. Nie widać powodu, dla którego nie mógłby wzrosnąć o połowę lub nawet się podwoić w sytuacji najwyższego zagrożenia. Jeżeli utrzymamy w przyszłości zdolność do dynamicznego rozwoju gospodarczego, to wysoki dług nie będzie problemem. Jeżeli nie utrzymamy, to nawet przy niskim długu będziemy mieli problem z wiarygodnością. Dla wiarygodności kluczowy jest wzrost gospodarczy, a nie wysokość długu.
Zresztą doświadczenia Polski z ostatniej dekady potwierdzają, że dług nie jest tak straszny, jakim rysują go niektórzy ekonomiści. W latach 2008-2010 Polska powiększyła dług publiczny aż o 250 mld zł, a w relacji do PKB z 44 do niemal 54 proc. PKB. To między innymi dzięki temu uniknęliśmy gwałtownej recesji, co dało nam dobry punkt startu do stania się najszybciej rozwijającą się gospodarką Unii Europejskiej w kolejnej dekadzie. Nie ma powodu, dla którego dziś nie mielibyśmy powtórzyć podobnego lub nawet dużo większego manewru, tylko że w krótszym okresie – jeżeli okoliczności będą tego wymagały. Jeżeli przez cztery miesiące będziemy zmagali się z ubytkiem PKB rzędu 20-30 proc. (to już jest dość czarny scenariusz, choć nie najczarniejszy), to uzupełnienie połowy tego ubytku przez wydatki rządowe będzie kosztowało około 10-15 proc. PKB z tego okresu, czyli około 3-5 proc. rocznego PKB. Doliczając straty w dochodach podatkowych, łączny koszt dla finansów publicznych może wynieść do 10 proc. PKB. To gigantyczne kwoty i można mieć nadzieję, że nie będą musiały zostać uruchomione. Ale toczy się walka o przyszłość gospodarki i na wszystkie scenariusze powinniśmy być gotowi.
Jak ocenić Tarczę Antykryzysową?
Rząd - widać - zdaje sobie sprawę z konieczności radykalnych działań, choć trafia na poważne bariery administracyjne ograniczające możliwość szybkiego ich wdrożenia. W minionym tygodniu przyjął Tarczę Antykryzysową, program o wartości około 200 mld zł (około 10 proc. PKB), który w mniej więcej jednej trzeciej składa się z działań NBP służących wsparciu banków przy udzielaniu kredytów firmom, w około jednej trzeciej - z kredytów i gwarancji kredytowych udzielanych przez instytucje rządowe i kolejnej jednej trzeciej - z bezpośredniego wsparcia budżetowego dla zagrożonych firm. Tych kwot nie powinno się sumować, bo czym innym jest przedłużenie firmie kredytu, a czym innym zapłacenie za nią części wynagrodzenia pracowników. Ale skala działań, jak na sam początek, jest odpowiednio duża. Do tego dochodzą istotne ustalenia KNF z bankami, które pozwalają bankom na wprowadzanie wakacji kredytowych dla firm i konsumentów.
Pytanie, czy to wystarczy? Można mieć dwie obawy – czy zaplanowane kwoty będą wystarczające, jeżeli kryzys będzie się przedłużał oraz czy na czas trafią tam, gdzie będą potrzebne.
Na pewno pozytywnie można ocenić fakt, że ponad 7 mld zł zostanie szybko przeznaczone na potrzeby ochrony zdrowia. Choć pewnie powinno być jeszcze więcej. Jeżeli mamy zdusić pandemię i ograniczyć potencjał jej powrotu, musimy wytoczyć fiskalne działa wojenne. Eksperci są przekonani, że ryzyko nawrotu będzie wysokie. Musimy mieć gotowe awaryjne miejsca szpitalne, dziesiątki tysięcy respiratorów, miliony testów, zgodnie z zaleceniami Międzynarodowej Organizacji Zdrowia. Wtedy będziemy w stanie reagować szybko i utrzymywać wskaźniki umieralności na niskim poziomie, co pozwoli uniknąć tak dotkliwych ograniczeń w ruchu ludności jak obecnie. Epidemiolog Mark Lipsitch, który w lutym odegrał prawdopodobnie jedną z wiodących ról w przekonywaniu społeczeństw zachodnich, że ryzyko poważnej pandemii jest wysokie, wskazuje, że inwestycje w zdolności szpitalne muszą mieć charakter niemal wojenny – musi dojść do mobilizacji zasobów produkcyjnych na skalę niespotykaną dotychczas w służbie zdrowia.
Na plus też można ocenić wsparcie NBP dla banków w formie kredytów oraz gwarancje kredytowe Banku Gospodarstwa Krajowego dla firm, które powinny zapewnić, że żadna zdrowa firma nie upadnie w najbliższych miesiącach z powodu braku zdolności spłaty zobowiązań finansowych. Operacyjne przeprowadzenie tych programów będzie trudne, bo w praktyce w okresie tak głębokiego załamania trudno będzie odróżnić firmę stabilną od niestabilnej. Pod pomoc na pewno będzie chciało podłączyć się część firm, które były w słabej sytuacji finansowej nawet przed kryzysem. Ale temu prawdopodobnie nie da się zapobiec. A program powinien być przygotowany na bardziej radykalne kroki, jak na przykład skup obligacji firm.
Największa niewiadoma jest jednak taka, czy program zapobiegnie masowym zwolnieniom pracowników i upadłościom firm. "Tarcza" przewiduje pomoc dla samozatrudnionych i pracowników na umowach cywilnoprawnych oraz bardzo duże ulgi dla mikrofirm (między innymi zwolnienie z płatności ZUS na trzy miesiące). Wszystkie firmy będą mogły też skorzystać z dopłaty do wynagrodzeń pracowników, jeżeli ich przychody spadną. Kłopot polega na tym, że wstrząs gospodarczy jest tak silny i gwałtowny, że wiele firm nie będzie w stanie utrzymać pracowników i regulować innych zobowiązań nawet przy dopłacie do wynagrodzeń. Obecny kryzys jest bezprecedensowo szybki – w ciągu tygodnia zatrzymała się ogromna część aktywności gospodarczej, przez sieć transakcji gospodarczych już przechodzą potężne zatory płatnicze. Złożoność wprowadzanych działań antykryzysowych i tempo ich wprowadzania nie przystają do tempa załamania. To trochę tak, jakby czołgiem gonić samolot.
Propozycja dochodu gwarantowanego dla firm
Dlatego można zastanowić się, czy wsparcie rządu dla firm nie powinno przyjąć bardziej niekonwencjonalnej formy. Moja propozycja opiera się na pomyśle ekonomistów Gabriela Zucmana i Emmanuela Saeza. Chodzi o dochód gwarantowany dla firm. Każda firma tracąca przychody mogłaby uzyskać uzupełnienie połowy tej utraty przez okres trzech-czterech miesięcy. Bez żadnych warunków wstępnych, oprócz udokumentowania ubytku przychodów w okresie kwiecień-lipiec. Uzupełnienie mogłoby pokrywać określoną część kosztów, szczególnie kosztów płacowych.
Dzięki temu firmy szybko zyskałyby pewność, na czym stoją. Pracownicy uniknęliby zwolnień. Zatory płatnicze zmalałyby. Wraz z wakacjami kredytowymi wprowadzanymi przez banki oraz potężnymi zastrzykami płynności, wykonywanymi przez NBP do systemu bankowego, mogłoby to pozwolić "zamrozić" gospodarkę na kilka miesięcy bez destrukcji struktur organizacyjnych firm i kapitału ludzkiego.
A koszty? Szacuję, że wykonanie takiej operacji kosztowałoby 250 mld zł. Kwotę tę można by w połowie podzielić na bezpośrednie dotacje, a w połowie na kredyt gwarantowany przez państwo. Dotacje otrzymałyby firmy mniejsze i niemające możliwości odrobić strat z okresu lockdownu (głównie usługowe), a kredyt - firmy większe i firmy mające możliwość odrobić straty w przyszłości (głównie produkcyjne). Jeżeli kryzys by się przedłużał, wsparcie można zwiększyć.
Czy to nie doprowadzi nas do nadmiernego zadłużenia publicznego? Może doprowadzi, ale trudno mi znaleźć bardziej atrakcyjne alternatywy. Załamanie aktywności gospodarczej i tak doprowadzi do ogromnych długów, tyle że w sektorze prywatnym. Od tych długów nie ma ucieczki – niezapłacone faktury, opóźnione kredyty, prolongowane zobowiązania podatkowe, zaciągnięte kredyty obrotowe, to wszystko i tak się pojawi. Proponowana przeze mnie operacja przeniesie po prostu dużą część tego zadłużenia kryzysowego z sektora prywatnego na sektor publiczny, czyli uwspólnotowi dług. Uważam, że łatwiej będzie sobie z takim zadłużeniem w przyszłości poradzić gospodarce jako całości.
Warto wzmocnić wiarygodność
To, co powinno towarzyszyć Tarczy Antykryzysowej niedługo po jej wprowadzeniu, to spojrzenie długookresowe. Trzeba w tym momencie ratować gospodarkę, ale należy też przyznać, że koszty tego ratunku będziemy jako społeczeństwo musieli sfinansować. Stany Zjednoczone mogą bez ograniczeń powiększać dług publiczny, opierając się na bezapelacyjnej wiarygodności. Polska takiej wiarygodności nie ma – wielu obywateli już dziś zastanawia się nad potencjalną inflacją czy dewaluacją waluty. Po raz pierwszy w życiu usłyszałem, jak ludzie pytają, czy nie należy wybrać gotówki z banków (a dobrze pamiętam kryzys z 2008 roku). Wiarygodność kraju jest kapitałem, którego nie wolno roztrwonić, bo później będzie bardzo trudno go odbudować.
Sądzę, że jest kilka rozwiązań, które można by rozważyć. Zaczynając od najłatwiejszego – należałoby skrócić wakacje w taki sposób, aby aktywność tuż po epidemii mogła szybko i znacząco przyspieszyć (wsparcie dla branży hotelarskiej będzie musiało zostać przedłużone w takich warunkach), co pozwoli odrobić szybciej część kosztów pakietu pomocowego. Idąc dalej, w trudniejsze rejony, należy rozważyć przeznaczenie części funduszy europejskich z przyszłych lat na spłatę kosztów ratowania gospodarki. Fundusze wspierają rozwój Polski, ale go nie determinują, natomiast udany pakiet pomocowy to może być krytyczny moment dla kraju. Wreszcie, wchodząc już w obszar najtrudniejszych koncepcji – jeżeli zajdzie konieczność zmiany konstytucji w celu okresowego zniesienia limitów długu publicznego, to należałoby wprowadzić jednocześnie konieczność utrzymania nadwyżki budżetowej w okresie pięciu lat po kryzysie w celu spłaty narosłego zadłużenia. Społeczeństwo powinno otrzymać komunikat, że za ratowanie gospodarki jako obywatele będziemy solidarnie płacić – jedziemy na jednym wozie.
Ważne jest też, by wszystkie działania w maksymalny sposób koordynować z Unią Europejską. UE w tej dziedzinie ma ograniczone pole decyzyjne, ale nasza wiarygodność będzie zależała od tego, na ile będziemy mogli liczyć na wsparcie finansowe UE.
Czy wskazane działania są optymalne i wystarczające? Tego nie wiem. Ale jesteśmy w czasie wielkich eksperymentów. Nie powinniśmy się bać masywnej ingerencji państwa w gospodarkę, ale też nie można uciekać od faktu, że za taką interwencję przyjdzie nam solidarnie zapłacić.
***
Ignacy Morawski
Ekonomista, założyciel i dyrektor centrum analitycznego SpotData